exit
search

Травень

Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції, та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою - за останній тиждень і щовівторка - прохання надіслати листа за адресою busol@pravo.org.ua (Ярина Бусол, комунікаційний менеджер ЦППР).

Політичний аналіз за 21 - 29 травня

Політичний аналіз за 14 - 21 травня

Політичний аналіз за 30 квітня - 7 травня

Політичний аналіз за 21 - 29 травня

Неоприлюднення актів про припинення АТО створює невизначеність щодо можливості застосування багатьох законів

1. Експертна позиція ЦППР

Запровадження 30 квітня 2018 року «заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії РФ у Донецькій та Луганській областях» низкою актів Президента України, доступ до яких обмежений, спричинили стан юридичної невизначеності щодо чинності багатьох положень законодавства (про судочинство, кримінальну відповідальність, податки, соціальне забезпечення тощо), які застосовуються під час проведення антитерористичної операції (АТО). Адже незрозуміло, чи АТО офіційно припинено, і чи ці положення ще можуть застосовуватися.

Зокрема, під час АТО суди повідомляли учасникам судового процесу, які мешкають в зоні проведення АТО, про судові засідання та судові рішення через оголошення на офіційному веб-порталі судової влади. Наразі вони продовжують це робити. Однак, якщо АТО припинена, можуть виникнути спори щодо належності повідомлення учасникам процесу про судовий розгляд і його результати, ухвалені судові рішення, можуть бути скасовані.

ЦППР вважає, що підзаконні акти, з виданням яких пов’язана чинність законів, повинні бути оприлюднені.

2. Позиція відповідних органів влади

30 квітня 2018 року Президент України видав указ «Про затвердження рішення РНБО «Про широкомасштабну антитерористичну операцію на території Донецької та Луганської областей». Саме ж рішення Ради національної безпеки і оборони не оприлюднене як документ для службового користування.

У повідомленні на сайті Президента України йдеться про зміну формату широкомасштабної антитерористичної операції, яка була запроваджена у 2014 році. Зазначено, що Президент також підписав Наказ Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України «Про початок операції Об’єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей», згідно з яким з 14:00 30 квітня 2018 року розпочато операцію із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії РФ у Донецькій і Луганській областях. І хоч Президент України повідомив, що антитерористична операція закінчена, однак жодним юридичним документом, який би був оприлюдненим, це не підтверджено.

Експерти ЦППР надіслали запити на доступ до публічної інформації з проханням надати тексти відповідних актів про припинення АТО, однак отримали відписки різного змісту (відповіді Адміністрації Президента 1, додаток і 2, відповідь Ради національної безпеки і оборони, відповідь Міністерства оборони, відповіді Служби безпеки 1 і 2).

Лише з відповіді Служби безпеки можна зробити висновок, що на підставі указу Президента «Про затвердження рішення РНБО «Про широкомасштабну антитерористичну операцію на території Донецької та Луганської областей» рішенням першого заступника керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки від 30 квітня 2018 року № 33-1/4129 АТО припинено. Самого тексту рішення не надано.

Разом з тим, у відповідях Адміністрації Президента і Міністерства оборони акцентовано увагу на тому, що одночасно з операцією Об’єднаних сил може проводитися АТО. 

3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади

Відмова оприлюднити підзаконні акти щодо закінчення АТО, зі змістом яких пов’язана чинність законів, призведе до виникнення спірних ситуацій, збільшить навантаження на систему правосуддя, призведе до затягування розгляду справ внаслідок можливого скасування судових рішень.

4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином

Відповідно до статті 57 Конституції України, кожному гарантується право знати свої права і обов’язки; закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

Закон України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» від 2 вересня 2014 року визначає період проведення антитерористичної операції як час між датою набрання чинності Указом Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14 квітня 2014 року № 405/2014 та датою набрання чинності Указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України.

Як випливає з відповіді Служби безпеки, Указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції є Указ Президента «Про затвердження рішення РНБО «Про широкомасштабну антитерористичну операцію на території Донецької та Луганської областей» від 30 квітня 2018 року. Однак з оприлюдненої частини тексту указу це не випливає.

За час проведення антитерористичної операції у законодавство було введено багато положень, які застосовуються під час проведення АТО. Зокрема, чимало положень процесуальних законів, Податкового і Митного кодексів, законів про соціальне забезпечення тощо пов’язані з проведенням АТО. Формальна заміна АТО на операцію Об’єднаних сил мала би припинити дію цих положень, при цьому може залишатися необхідність зберегти їхню чинність.

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Для вирішення зазначеної проблеми потрібно:

  • оприлюднити акти, які стосуються збереження чи припинення АТО у зв’язку із початком операції із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії РФ на території Донецької та Луганської областей;
  • у разі припинення АТО змінами до законів продовжити дію положень, застосування яких є релевантним і у випадку заміни АТО на операцію Об’єднаних сил.

Політичний аналіз за 14 - 21 травня

Політичні сили і фінансові клани хочуть мати вплив на відбір суддів Антикорупційного суду. Важливо цього не допустити

1. Експертна позиція ЦППР

21 травня Голова Верховної Ради Андрій Парубій заявив, що закон про антикорупційний суд є ключовим на поточний пленарний тиждень (ймовірне його прийняття в цілому). Також спікер повідомив, що положення законопроекту погоджені з МВФ і Венеційською комісією. Дискусії тривають лише стосовно повноважень Громадської ради міжнародних експертів.

Нагадаємо, що законопроект «Про Вищий антикорупційний суд», ініційований Президентом України, передбачив, що відбір кандидатів до антикорупційного суду здійснюватиме діючий склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС), а Громадська рада міжнародних експертів зможе лише давати рекомендаційні висновки про недоброчесність окремих кандидатів (подібну роль під час формування нового Верховного Суду відігравала Громадська рада доброчесності, більшість висновків якої було відхилено).

Під час відбору суддів Верховного Суду, який проводила ВККС, ключовими проблемами стали маніпуляції з боку її членів, які забезпечили перемогу далеко не найкращим кандидатам, а також неможливість верифікувати чесність результату.

Ізольована від процесу визначення результатів відбору Громадська рада міжнародних експертів може бути використана для «прикриття» результатів конкурсу, на який хочуть мати вплив політичні і олігархічні еліти через діючих членів ВККС.

Крім того, згідно з президентським законопроектом, роль касаційної інстанції у справах про високопосадову корупцію відведено діючому складу Верховного Суду. Це може призвести до того, що навіть чесно сформований Вищий антикорупційний суд може виявитися неефективним, бо підконтрольні політичній владі судді Верховного Суду зможуть скасовувати рішення Вищого антикорупційного суду на її замовлення.

2. Позиція відповідних органів влади

Аналіз тексту законопроекту і пропозицій представників ключових політичних сил у парламенті, показує, що міжнародникам хочуть відвести роль у Громадській раді міжнародних експертів, яка даватиме рекомендаційні негативні висновки щодо кандидатів.

Ба більше, є й пропозиції передбачити можливість оскарження рішень цієї Ради в суді (нагадаємо, що політична влада має інструменти впливу на суддів).

Лише окремі пропозиції народних депутатів спрямовані на введення міжнародників безпосередньо до складу ВККС, аби вони були задіяні в усіх етапах конкурсу і не дали можливість маніпулятивно визначити його результати. 

3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади

На думку ЦППР, у разі ізоляції міжнародників від процедури вибору кращих кандидатів міжнародна спільнота не матиме жодної можливості проконтролювати чесність визначення переможців конкурсу.

Навіть наділення міжнародників правом вето щодо окремих кандидатів не забезпечить чесності відбору в умовах непрозорого визначення результатів конкурсу чинним складом ВККС, який скомпрометував себе під час конкурсу до Верховного Суду.

По-друге, ВККС залишиться безконтрольною і зможе розставити кандидатів у рейтингу під впливом політичних і олігархічних еліт.

По-третє, модель, яку пропонує Президент і Голова Верховної Ради України (окремий орган з міжнародників, ізольованих від процесу відбору переможців конкурсу), не відповідає рекомендаціям Венеційської комісії:

«Необхідно запровадити додаткові гарантії для забезпечення того, щоб орган, який приймає рішення, у процедурі призначення суддів був достатньо незалежним від виконавчої та законодавчої влади. Цього можна досягти, наприклад, надаючи неполітичному агентству, такому як Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККСУ), право призначати членів цього органу, крім членів, запропонованих міжнародними донорами. Іншим варіантом було би не створити додатковий орган, наприклад, запропоновану Конкурсну комісію, а – як тимчасовий захід до завершення судової оцінки – включити експертів, запропонованих міжнародними донорами як позаштатних членів ВКК для участі у процедурі відбору суддів в антикорупційних судах, і віддати їм вирішальну роль у цій процедурі. Залучення міжнародних організацій та донорів до процедури відбору повинне бути детальніше врегульоване, аби забезпечити високий рівень прозорості та дотримання Конституції».

По-друге, міжнародникам складніше дати оцінку минулого кандидатів, щоб відсіяти найгірших кандидатів, ніж оцінити їхні спроможності і визначити найкращих кандидатів.

Крім того, Венеційська комісія пропонувала: «Спеціальні правила для антикорупційних судів та суддів (включно з їхнім призначенням та статусом), які відхиляються від загальних положень соціальної справедливості, повинні обмежуватися тим, що необхідно для ефективної роботи».

4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином

Щоб вирішити головну проблему, яка проявилася під час конкурсу до Верховного Суду, на думку ЦППР, міжнародників треба долучати до відбору найкращих, а не відсіву найгірших. Якщо й довіряти ВККС проведення відбору, то міжнародників треба включити саме в цю структуру, щоб мінімізувати простір для маніпуляцій, а отже, і можливості формування кишенькового антикорупційного суду. Тому ми підтримуємо пропозиції народних депутатів, які пропонують створити у складі ВККС спеціальну колегію для відбору суддів антикорупційних суддів (у її складі – три члени ВККС, чотири міжнародники)

При цьому потрібно зберегти визначену діючим законом стадійність відбору і участь Громадської ради доброчесності, яка може забезпечувати негативний відбір кандидатів (відсів за критерієм недоброчесності).

Крім того, потрібно створити окрему автономну антикорупційну палату у Верховному Суді, суддів якої дібрати за тими ж процедурами, що й суддів Вищого антикорупційного суду.

У першому читанні ухвалено законопроект про удосконалення діяльності ДБР

1. Експертна позиція ЦППР

Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань (реєстр. № 5395-д) ухвалений в першому читанні 17 травня 2018 року. Цей Закон дозволить швидше запустити роботу ДБР і вирішить низку проблем щодо повноважень Бюро.

2. Позиція відповідних органів влади

Головними положеннями Проекту 5395-д є:

  • запровадження посади оперуповноваженого, що дозволить оголосити конкурси на посади у всі оперативні підрозділи Бюро;
  • надання окремим підрозділам ДБР повноважень щодо оперативно-розшукової діяльності. Наразі лише підрозділи внутрішньої безпеки та забезпечення особистої безпеки мають таку можливість, а проводити оперативну діяльність в рамках досудового розслідування Бюро не може;
  • передання від зовнішньої до внутрішньої конкурсної комісії повноважень з відбору службовців центрального апарату Бюро.    

3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади

Проектом пропонується перенести територіальні управління з Миколаєва до Одеси та з Полтави до Харкова, що має корупційну небезпеку і може поставити під загрозу об’єктивний розгляду справ Бюро в судах. Модель розташування теруправлінь, передбачена чинним законом, навмисне встановлює підсудність справ, в яких фігурують високопосадовці з міст мільйонників, судам у менших містах країни.

Законопроект пропонує набір службовців підрозділів внутрішнього контролю здійснювати без участі зовнішньої конкурсної комісії. Чинний закон натомість гарантує відбір усіх працівників внутрішньої безпеки максимально ретельно, незалежно та за прозорою процедурою, адже саме вони відповідатимуть за доброчесність всередині Бюро.

Проект пропонується встановити суворі вимоги до кандидатів на зайняття посад директора територіального органу Бюро (10 років стажу) і керівника підрозділу у центральному апараті (7 років стажу). Такі вимоги не дозволять залучити до роботи в органі молодих спеціалістів з юридичної практики, а гратимуть на руку «старим» кадрам з органів правопорядку.

4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином

Проект 5395-д може бути підтриманий в цілому лише у випадку виправлення зазначених недоліків перед його другим читанням у парламенті.

Громадськість закликає Президента, народних депутатів та Омбудсмена внести конституційне подання щодо неконституційності е-декларування для активістів

1. Експертна позиція ЦППР

3 квітня 2018 року Верховна Рада України вчергове безрезультатно спробувала виправити помилку та скасувати неконституційне електронне декларування для громадських активістів. Голосування було провалено народними депутатами, незважаючи на заклики міжнародної спільноти відмінити ці дискримінаційні для громадськості норми, а також негативні висновки Венеційської комісії.

Для захисту права громадян України на активну громадянську позицію від дискримінаційних норм, які не відповідають Основному Закону, Центр політико-правових реформ та Реанімаційний пакет реформ підготували відкрите конституційне подання про визнання положень пункту 5 частини першої статті 3, абзацу третього частини третьої статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII та пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо особливостей фінансового контролю окремих категорій посадових осіб» від 23 березня 2017 року такими, що не відповідають Конституції України.

2. Позиція відповідних органів влади

Відсутня.

3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади

Поширення на фізичних осіб антикорупційних заборон, обмежень та обов’язків суперечать конституційному праву на свободу об’єднань, принципу рівності та забороні обмежень за ознакою виду діяльності, невтручанню в особисте життя. Окрім того, покладання на невизначене коло фізичних осіб антикорупційних обмежень та обов’язків, які передбачені для осіб, що здійснюють функції держави, суперечить принципу верховенства права в частині порушення правової визначеності, а також суперечить конституційному праву на свободу об’єднань, принципу рівності та забороні обмежень за ознакою виду діяльності, невтручанню в особисте життя.

4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином

Статті 150, 152 Конституції України.

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Суб’єктам права на конституційне подання – Президенту України як гаранту дотримання Конституції України, народним депутатам та Уповноваженому Верховної Ради з прав людини – підтримати підготовлене громадськістю подання та невідкладно звернутися з ним до Конституційного Суду України з проханням:

  • визнати положення пункту 5 частини першої статті 3, абзацу третього частини третьої статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII такими, що не відповідають Конституції України (є не конституційними), оскільки вони не відповідають положенням частини першої статті 8, частині першій статті 21, частині другій статті 24,частині першій статті 32, частини четвертої та частини п’ятої статті 36, частини першої статті 64, Конституції України;
  • визнати положення пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо особливостей фінансового контролю окремих категорій посадових осіб» від 23 березня 2017 року такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) як пов’язані з неконституційними положеннями пункту 5 частини першої статті 3, абзацу третього частини третьої статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII.

Конституційному Суду України відкрити провадження за конституційним поданням та визнати зазначені положення такими, що не відповідають Конституції України.

Політичний аналіз за 30 квітня - 7 травня

Закон про невідворотність відповідальності за корупційні злочини не діє навіть у найбільш скандальних справах

1. Експертна позиція ЦППР

Сергій Бочковський після трьох років з дня затримання міг би вже відбути частину строку покарання, але його не лише досі не засуджено, а навіть поновлено судом на посаді керівника Держслужби з надзвичайних ситуацій.

2. Позиція відповідних органів влади

25 березня 2015 р. на засіданні уряду у прямому ефірі затримали керівника Держслужби з надзвичайних ситуацій Сергія Бочковського. Йому інкримінували зловживання службовим становищем, яке полягало в організації корупційної схеми тендерної закупівлі паливно-мастильних матеріалів за завищеними цінами, службове підроблення та одержання неправомірної вигоди. Між тим, Окружний адміністративний суд Києва 26 квітня 2018 р. визнав протизаконним і скасував звільнення Бочковського з посади голови Державної служби з надзвичайних ситуацій, а також стягнув з ДСНС на його користь середню зарплату за час вимушеного прогулу. Згідно з рішенням суду, Бочковський не міг бути звільнений за порушення Присяги державного службовця, оскільки таку Присягу він не приймав. Проте Міністр внутрішніх справ Арсен Аваков вважає, що Бочковський не має ні морального, ні етичного права займати посаду Голови ДСНС, а тому його не пропустили на робоче місце.    

3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади

Замість розмірковувати про мораль, треба було вжити заходів для того, щоб відсторонити Бочковського від посади або звільнити його з посади на підставі закону.

4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином

Статті 154-158 КПК України, статті 36, 40, 41 КЗпП України.

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Кабінет Міністрів України повинен виконати рішення Окружного адміністративного суду Києва від 26 квітня 2018 р. Але це не заважає йому застосувати іншу, правильну підставу для звільнення з посади. А поки це питання буде розглядатися, прокуратура може клопотати перед судом, який розглядає відповідну кримінальну справу, про відсторонення його від посади.

26 квітня Уряд вніс до Парламенту проект неякісної Антикорупційної стратегії на 2018-2020 роки

1. Експертна позиція ЦППР

Наприкінці вересня 2017 року НАЗК затвердило проект Закону «Про Антикорупційну стратегію на 2018-2020 роки». Жодних громадських обговорень чи експертних дискусій щодо цього документу НАЗК не проводило. Про існування робочої групи з розробки цього надважливого документу експертне середовище дізналося вже на презентації цього проекту.

На думку експертів ЦППР, така Антикорупційна стратегія не здатна була забезпечити досягнення значних успіхів у реалізації антикорупційної реформи в Україні. Тому 13 жовтня 2017 року Центр політико-правових реформ підготував та надіслав до НАЗК розгорнутий експертний Висновок з численними зауваженнями та пропозиціями щодо системного доопрацювання цього документа. За результатами глибинного аналізу документа фахівці Антикорупційної ініціативи ЄС в Україні (EUACI), Програми розвитку ООН (UNDP) і Проекту «Підтримка організацій-лідерів у протидії корупції в Україні «Взаємодія!» (SACCI) підготували та надіслали (25 жовтня 2017 року) на адресу НАЗК Об’єднаний експертний висновок щодо проекту Антикорупційної стратегії України на 2018–2020 роки.

На жаль, НАЗК врахувало лише деякі (найменш принципові) з цих зауважень та надіслало проект цього неякісного документу на погодження до Уряду. В Уряді цей законопроект «пролежав» понад півроку (він і не доопрацьовувався, і не надсилався в Парламент). Лише 25 квітня 2018 року КМУ схвалив цей документ фактично у первинному (неякісному) вигляді, а наступного дня – зареєстрував в Парламенті за № 8324.

2. Позиція відповідних органів влади

Оскільки НАЗК врахувало лише деякі (непринципові) зауваження експертного середовища, то виходить, що воно вважає цей документ якісним. Позицію Уряду щодо цього документа зрозуміти неможливо. З одного боку, представники Уряду неодноразово (переважно неофіційно) висловлювали позицію про неприпустимість прийняття Антикорупційної стратегії у такому вигляді (саме тому так довго її й не вносили в Парламент). З іншого боку, 25 квітня 2018 року КМУ схвалив цей документ фактично у первинному (неякісному) вигляді.    

3. Експертна оцінка позиції відповідних органів влади

Жодних аргументів ні від НАЗК, ні від Уряду щодо своєї позиції не було. Загалом НАЗК і Уряд продемонстрували не лише абсолютне невміння, а й принципове небажання формувати якісну антикорупційну політику держави..

4. Необхідні регуляції, які вимагають від органу діяти відповідним чином

П. 2 ч. 1 ст. 11, ст. 18 Закону «Про запобігання корупції».

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Проект Закону «Про Антикорупційну стратегію на 2018-2020 роки» слід суттєво доопрацювати в межах передбачених законодавством парламентських процедур.