exit
search
5 вересня 2019

Висновок на проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування»

ВИСНОВОК
Центру політико-правових реформ
на проєкт Закону України
«Про внесення змін до деяких законів України
щодо діяльності органів суддівського врядування»

Завантажити висновок

29 серпня 2019 року Президент України Володимир Зеленський вніс до Верховної Ради проєкт Закону “Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування” №1008.

Законопроєкт вмотивовано таким:

«Більшість проблем, які наразі існують у судовій системі, експерти пов'язують із діяльністю органів суддівського врядування, наприклад, вказуючи на фактично необмежну дискрецію членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України при проведенні конкурсних процедур добору суддів та їх кваліфікаційного оцінювання або на затягування розгляду членами Вищої ради правосуддя дисциплінарних скарг на дії суддів. Крім того, процедура кваліфікаційного оцінювання, що була розпочата Вищою кваліфікаційною комісією суддів України у 2016 році, досі не завершена і тільки половина суддів від усього суддівського корпусу вважаються такими, що пройшли кваліфікаційне оцінювання. Процедура добору суддів на вакантні посади, розпочата у 2017 році, ще триває. Ні суддям, ні експертному середовищу, ні суспільству не зрозуміло, чому зазначені процеси гальмуються, а громадяни досі не можуть вчасно отримати справедливе судове рішення».

Для вирішення цих проблем законопроєктом запроновано шість заходів:

  • сформувати новий склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів  (ВККС) за новими правилами;
  • створити при Вищій раді правосуддя (ВРП) Комісію з питань доброчесності та етики як контролюючий орган для членів ВРП, ВККС і самих суддів;
  • пришвидшення розгляду дисциплінарних справ щодо суддів;
  • принаймні удвічі скоротити склад Верховного Суду;
  • зменшити розмір винагороди для суддів Верховного Суду, членів ВРП і ВККС;
  • люструвати керівників ВККС і Державної судової адміністрації.

 

Резюме висновку

Законопроєкт містить низку позитивних ідей. Проте запропоновані проєктом заходи лише частково спрямовані на вирішення задекларованих проблем, а деякі заходи виходять за межі предмету регулювання та зазначених проблем.

Без доопрацювання проєкт містить значні ризики посилення політичної залежності суддів та керованості суддівського корпусу.

Так, при справедливій критиці органів суддівського врядування у пояснювальній записці ключову роль у проведенні змін законопроєктом відводиться одному з цих органів – Вищій раді правосуддя. Вона отримає додаткові повноваження затвердити правила формування ВККС, сформувати її склад, затвердити правила її роботи, сформувати Комісію з питань доброчесності та етики. При цьому не передбачена жодна попередня оцінка чинного складу ВРП під кутом зору доброчесності та етики. ВРП відіграла не менш негативну роль у (не)впровадженні судової реформи, ніж ВККС, яку заплановано оновити.

Центр політико-правових реформ підтримує:

  • перезавантаження ВККС із залученням міжнародних експертів;
  • запровадження контролю за доброчесністю членів ВРП і ВККС із залученням міжнародних експертів.

Водночас Центр політико-правових реформ пропонує доопрацювати законопроєкт у таких напрямках:

  • Перед впровадженням інших запропонованих заходів необхідно оновити чинний склад ВРП. Чинний склад ВРП має бути перевірений міжнародними експертами за критеріями доброчесності і етики. Повноваження членів ВРП у разі негативної оцінки мають бути припинені. Таку ж перевірку повинні проходити кандидати у ВРП. Лише після перезавантаження ВРП вона може отримати мандат, передбачений цим законом.
  • Потрібно дозволити стати членом ВККС не лише юристам, а й іншим особам, що мають бездоганну репутацію і авторитет. Головним завданням ВККС повинна стати перевірка доброчесності і етики суддів та кандидатів у судді. Перевірка знань має бути автоматизована.
  • Закон має передбачати зміни щодо підвищення прозорості прийняття рішень за результатами кваліфікаційного оцінювання і зменшення дискреційних повноважень ВККС.
  • До складу Комісії з питань доброчесності та етики повинні входити міжнародні експерти із залученням авторитетних фахівців з незаплямованою репутацією з України, але не члени ВРП, яких Комісія має контролювати. Інакше контроль з боку Комісії не буде безстороннім та ефективним.
  • Комісія повинна отримати мандат оцінити чинних членів ВРП, включаючи їх минулу поведінку, а її негативні рішення мають бути автоматичною підставою для припинення повноважень тих членів, що не відповідають критеріям доброчесності та етики.
  • Строк дисциплінарного провадження має бути реалістичним. Потрібно спростити процедуру дисциплінарного провадження без погіршення процесуальних гарантій для його учасників.
  • Потрібно змінити підхід до формування дисциплінарних палат, передбачивши можливість збільшення їх кількості та залучення до їх роботи авторитетних фахівців з-поза меж ВРП. Це збільшить ефективність дисциплінарних органів.
  • Мати невеликий, але спроможний Верховний Суд – стратегічно правильна мета. Проте слід відмовитися від скорочення Верховного Суду до впровадження механізмів зменшення навантаження на нього і чітких критеріїв відбору суддів.
  • Слід вилучити із законопроєкту запропоновані зміни щодо люстрації, надавши перевагу притягненню до юридичної відповідальності тих членів ВРП, ВККС і представників ДСА, щодо яких є відомості про зловживання чи інші правопорушення.

Детальний аналіз положень законопроєкту наведено нижче.

 

1. Перезавантаження Вищої кваліфікаційної комісії суддів

Зміни за законопроєктом

  • Протягом 30 днів від набрання чинності законом буде сформовано новий склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ВККС).
  • Нових членів призначить Вища рада правосуддя (ВРП). Раніше їх призначали – з’їзд суддів (половину членів), з’їзди адвокатів, науковців, омбудсмен і голова Державної судової адміністрації України – по два члени.
  • Членом нової ВККС може стати правник, який має стаж у сфері права не менше 15 років (було раніше), належить до правничої професії та відповідає критерію політичної нейтральності (нове). Колишні члени ВККС і ВРП (Вищої ради юстиції також) не зможуть стати членами нової ВККС.
  • ВРП зможе призначити членами ВККС лише осіб, яких відібрала за  конкурсом конкурсна комісія, яка складатиметься з осіб, обраних Радою  суддів України (3 члени), і міжнародних експертів, що були рекомендовані міжнародними організаціями до участі у формуванні Вищого антикорупційного суду (3 члени). Рішення комісії прийматиме більшість, але за умови, що всі три міжнародні експерти його підтримали. ВРП затвердить порядок проведення конкурсу.
  • Кількість членів ВККС зменшиться з 16 до 12.
  • Правила роботи ВККС затверджуватиме ВРП за поданням ВККС.

Оцінка ЦППР

Плюси

  • Розпуск ВККС, яка дискредитувала себе непрозорою і маніпулятивною діяльністю в інтересах певних політичних сил.
  • Важлива роль у формуванні нового складу ВККС міжнародних експертів.

Мінуси

  • Незмінність складу ВРП, що також дискредитувала себе діяльністю в інтересах нечесних суддів і політичних сил.
  • Формування нового складу ВККС і затвердження правил її формування та діяльності дискредитованою ВРП. Можливість політичної влади через ВРП здійснювати «управління» новою ВККС.
  • Зменшення продуктивності (ефективності) ВККС внаслідок зменшення її складу. В умовах чинних повноважень ВККС це загальмує виконання її завдань.
  • Неможливість потрапляння до складу ВККС агентів змін внаслідок вимог, що відчиняють двері ВККС лише представникам системи, яку необхідно реформувати.

Ризики

  • Носії негативних практик, яких планують залучити до реформи (члени ВРП, представники суддів, прокурорів, адвокатів), не здатні змінити систему, а лише будуть репродукувати її.
  • Вимога про обов’язкову належність кандидатів до ВККС до правничої професії, швидше за все, буде витлумачена, що це можуть бути лише судді, прокурори і адвокати – представники тих систем, які потребують реформування. Натомість інші особи - передусім, правозахисники, журналісти-розслідувачі, - які зацікавлені у змінах, не зможуть навіть претендувати до нової ВККС. Високі вимоги щодо стажу зменшать можливість залучити продуктивних і високо вмотивованих до роботи фахівців.
  • Зменшення складу ВККС може бути непрямим підтвердженням відомостей, що через Конституційний Суд планується скасувати кваліфікаційне оцінювання всіх суддів. Тоді зменшення складу ВККС виглядатиме логічним. Проте буде знищено один із інструментів очищення суддівського корпусу від недоброчесних суддів.

Пропозиції ЦППР

  • Підтримати перезавантаження ВККС із залученням міжнародних експертів, але з одночасним очищенням чинного складу ВРП.
  • Чинний склад ВРП передусім має бути перевірений міжнародними експертами за критеріями доброчесності і етики. Повноваження членів ВРП у разі негативної оцінки мають бути припинені. Таку ж перевірку повинні проходити кандидати у ВРП. Лише після перезавантаження ВРП вона може отримати мандат, передбачений цим законом, крім затвердження правил роботи для ВККС (вона це має роботи самостійно).
  • Потрібно дозволити стати членом ВККС не лише юристам, а й іншим особам, що мають бездоганну репутацію і авторитет. Головним завданням ВККС повинна стати перевірка доброчесності і етики суддів та кандидатів у судді. Перевірка знань має бути автоматизована.
  • Не зменшувати склад ВККС або у разі великого навантаження надати можливість залучати до роботи запасних членів ВККС.
  • Передбачити зміни про підвищення прозорості ухвалення рішень під час кваліфікаційного оцінювання.

 

2. Створення Комісії з питань доброчесності та етики

Зміни за законопроєктом

  • Буде створена Комісія з питань доброчесності та етики протягом 30 днів з дня набрання чинності законом.
  • Комісія контролюватиме дотримання членами ВРП і ВККС критеріїв доброчесності та етики, зможе ініціювати звільнення членів ВРП і ВККС за негідну поведінку. Комісія зможе ініціювати притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності.
  • До складу Комісії увійдуть: 3 члени ВРП і 3 міжнародні експерти, що були рекомендовані міжнародними організаціями для участі у формуванні Вищого антикорупційного суду.
  • Комісія сама затвердить правила своєї діяльності і прийматиме рішення більшістю.

Оцінка ЦППР

Плюси

  • Контроль за поведінкою членів ВРП і ВККС, що може стати важливим чинником їхньої підзвітності та запобігатиме зловживанням.
  • Залучення міжнародних експертів, що може сприяти об’єктивності такого контролю.

Мінуси

  • Можливість блокування будь-якої ініціативи міжнародних експертів членами ВРП, які складатимуть половину Комісії, а рішення прийматиме більшість.
  • Рекомендаційний характер рішень Комісії - всі питання все одно вирішуватиме ВРП.
  • Залучення міжнародних експертів на неоплатній основі, що свідчить про непостійність і нерегулярність роботи Комісії, хоча вона має досить широкий мандат.
  • Відсутність в Комісії мандату перевірити на доброчесність попередню поведінку членів ВРП, щоб очистити Раду від членів з сумнівною репутацією.

Ризики

  • Комісія з питань доброчесності та етики ризикує стати номінальним неефективним органом.

Пропозиції ЦППР

  • Контроль за відповідністю членів ВРП і ВККС критеріям доброчесності та професійної етики має бути зовнішнім.
  • До складу Комісії з питань доброчесності та етики повинні входити міжнародні експерти із залученням авторитетних фахівців з незаплямованою репутацією з України, але не члени органу, який Комісія контролює.
  • Комісія повинна отримати мандат оцінити чинних членів ВРП, включаючи їх минулу поведінку, а її негативні рішення мають бути автоматичною підставою для припинення повноважень тих членів, що не відповідають критеріям доброчесності та етики.
  • Комісія має бути долучена до оцінки не лише членів ВРП, але й кандидатів у члени ВРП.
  • Робота членів Комісії має бути оплачена.

 

3. Пришвидшення дисциплінарного провадження щодо суддів

Зміни за законопроєктом

  • Ініціювати притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, крім фізичних та юридичних осіб, дисциплінарних палат ВРП і ВККС зможуть також члени ВРП і Комісія з питань доброчесності та етики.
  • Дисциплінарна справа має бути вирішена не пізніше 30 днів після отримання дисциплінарної скарги. Неприбуття повідомленого про розгляд судді не буде перешкодою для розгляду незалежно від причин неприбуття.
  • Буде скорочено строк для оскарження дисциплінарного рішення з 30 до 10 днів.  ВРП має розглянути скаргу протягом 5 днів (зараз 60 днів з можливістю продовження ще на 60 днів).
  • Рішення у дисциплінарних справах обговорюватиметься і прийматиметься відкрито, за невеликими винятками (тепер ці рішення приймаються у нарадчій кімнаті).

Оцінка ЦППР

Плюси

  • Зменшення ризиків впливу на суддю з боку членів ВРП через наявність нерозглянутого протягом тривалого часу провадження за дисциплінарною скаргою.
  • Невеликий час між викриттям проступку і покаранням судді, що сприятиме утвердженню справедливості в очах суспільства.
  • Відкритість обговорення проступку і ухвалення рішення, що змусить членів ВРП використовувати у дискусії лише ті аргументи, що можуть бути використані в обґрунтуванні рішення.

Мінуси

  • Можливість впливу на суддів з боку членів ВРП, якщо дисциплінарне провадження почнеться не за скаргою особи, а за ініціативою органу. У цьому випадку строк дисциплінарного провадження не визначений.
  • Відсутність норм, які би сприяли підвищенню ефективності ВРП: внаслідок перевантаженості ВРП дисциплінарними скаргами короткі строки їх розгляду залишаться фікцією.

Ризики

  • Годі очікувати, що чинні члени ВРП будуть працювати швидше. За теперішнього навантаження визначені строки дисциплінарного провадження будуть порушуватися. Прогнозоване недотримання нових строків розгляду дисциплінарних скарг може бути використано для уникнення відповідальності суддями з огляду на порушення процедури притягнення їх до відповідальності.
  • Надто короткий строк дисциплінарного провадження знизить якість перевірки і призведе до більшої кількості відмов на скарги, а в разі притягнення суддів до відповідальності підвищить їх шанси на скасування дисциплінарного рішення.

Пропозиції ЦППР

  • Строк дисциплінарного провадження має бути визначений незалежно від того за чиєю ініціативою відкрите провадження. Він має бути реалістичним і не повинен бути перешкодою для ухвалення дисциплінарного рішення за межами цього строку.
  • Потрібно спростити процедуру дисциплінарного провадження без погіршення процесуальних гарантій для його учасників. Наприклад, уповноважити членів дисциплінарного органу відкривати дисциплінарне провадження одноосібним рішенням, а відмовляти у цьому – колегіальним; спростити розгляду у разі, коли суддя не заперечує своєї винуватості, коли йдеться про можливість лише мінімального стягнення тощо.
  • Потрібно змінити підхід до формування дисциплінарних палат, передбачивши можливість збільшення їх кількості та залучення до їх роботи авторитетних фахівців з-поза меж ВРП. Це збільшить ефективність дисциплінарних органів.


4. Скорочення нового Верховного Суду з максимальних 200 до 100 суддів

Зміни за законопроєктом

  • Склад нового Верховного Суду, який був сформований протягом 2017-2019 років, визначить Державна судова адміністрація за погодженням з ВРП у межах 100 суддів. Сьогодні фактичний склад Верховного Суду налічує 193 судді.
  • Відбір проведе нова ВККС упродовж двох місяців з дня формування її нового складу з числа суддів  Верховного Суду.
  • Порядок проведення такого відбору визначить нова ВККС за погодженням із ВРП.
  • Судді Верховного Суду, які будуть відсіяні за цією процедурою, зможуть бути переведені до відповідних апеляційних судів.

Оцінка ЦППР

Плюси

  • Теоретичний шанс відсіяти з Верховного Суду суддів, які були призначені туди попри серйозні застереження щодо їхньої доброчесності.
  • Кращі умови для вироблення послідовної судової практики. 

Мінуси

  • Невизначеність критеріїв відсіву на законодавчому рівні, що несе ризик відбору у ручному режимі за критерієм лояльності.
  • Зволікання розгляду справ у касаційній інстанції, оскільки навантаження велике, а механізмів зменшення цього навантаження не запропоновано.

Ризики

  • Скорочення Верховного Суду за відсутності наперед визначених критеріїв може бути використано в політичних цілях для відсіву нелояльних суддів.
  • Навантаження на суддів Верховного Суду зросте, а розгляд справ сповільниться, що може бути приводом для проведення нових конкурсів до Верховного Суду у недалекому майбутньому.

Пропозиції ЦППР

  • Мати невеликий, але спроможний Верховний Суд – стратегічно правильна мета. Проте слід відмовитися від скорочення Верховного Суду до впровадження механізмів зменшення навантаження на нього і чітких критеріїв відбору суддів.
  • Застосувати механізми дисциплінарної відповідальності для звільнення суддів Верховного Суду, які дискредитували статус судді.

 

5. Зменшення винагороди членам ВРП, ВККС і суддям Верховного Суду

Зміни за законопроєктом

  • Посадовий оклад судді Верховного Суду зменшиться з 75 до 55 прожиткових мінімумів. Тобто цього року він стане 105 655 грн замість 144 075 грн. До посадового окладу суддям додаються різні доплати.
  • Такою ж стане винагорода членам ВРП, які раніше отримували в 1,5 більше посадового окладу судді Верховного Суду.
  • Винагорода членам ВККС зменшиться з 1,5 посадового окладу судді Верховного Суду (105 655 грн) до посадового окладу судді вищого суду (96 050 грн).
  • Члени ВРП і ВККС з числа суддів можуть розраховувати на винагороду, не нижчу, ніж вони отримували як судді.
  • Сьогодні є помітна різниця між винагородою суддям, які пройшли кваліфікаційне оцінювання, і які ще не пройшли такого оцінювання. Ця різниця усувається.

Плюси

  • Більш соціально виправданий розмір винагороди суддям Верховного Суду, членам ВРП і ВККС, що не виглядатиме надмірно завищеним, порівняно із оплатою праці інших суддів.
  • Відсутність дискримінації суддів, які не пройшли кваліфікаційне оцінювання в оплаті праці.

Мінуси

  • Різна грошова оцінка однакової праці членів ВРП і ВККС з числа суддів і не суддів, що матиме ознаки дискримінації.

Ризики

  • Судді Верховного Суду можуть через Конституційний Суд спробувати повернути раніше визначений розмір суддівської винагороди, посилаючись, наприклад, на звуження обсягу суддівської незалежності та принцип законних очікувань.

Пропозиції ЦППР

  • Підтримати зменшення розміру винагороди для суддів Верховного Суду, членів ВРП і ВККС і усунення дискримінації в оплаті роботи суддів.
  • Вилучити положення, що члени ВРП і ВККС з числа суддів можуть розраховувати на винагороду, не нижчу, ніж вони отримували як судді.

 

6. Люстрація керівників ВККС і Державної судової адміністрації

Зміни за законопроєктом

  • Закон «Про очищення влади» буде поширено також на осіб, які за часів президентства Петра Порошенка обіймали посади Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України (ДСА), їх заступників.

Плюси

  • ?

 

Мінуси

  • Невідповідність визначеній меті Закону «Про очищення влади» (недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які здійснювали заходи або сприяли їм, спрямовані на узурпацію влади президентом В. Януковичем, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини).
  • Залишення без уваги дій членів ВРП, інших членів ВККС, які зловживали своїми повноваженнями.
  • Голова ДСА З. Холоднюк й так підпадає під дію цього закону, але всупереч закону не був люстрований ВРП. 

Ризики

  • Зловживання членів ВРП, ВККС і представників ДСА не будуть розслідувані, а обмежаться виключно політичною оцінкою.
  • Під люстрацію потраплять ті, хто не мав би нести навіть політичну відповідальність за провал реформи (наприклад, колишній заступник Голови ВККС М.В. Патрюк, який майже не брав участі у роботі ВККС за станом здоров’я, чинний керівник апарату Верховного Суду Ольга Булка).

Пропозиції ЦППР

  • Вилучити із законопроєкту запропоновані зміни щодо люстрації.
  • Надати перевагу притягненню до юридичної відповідальності членів ВРП, ВККС і представників ДСА за наявності відомостей про зловживання чи інші правопорушення.