exit
search
5 вересня 2019

Політичний аналіз подій 29 серпня – 5 вересня 2019 року

Щотижневий політичний аналіз Центру політико-правових реформ включає аналіз найважливіших процесів та подій у сферах конституціоналізму, політичних партій та виборів, урядування та публічної адміністрації, судівництва, протидії корупції, кримінальної юстиції та ін.

Якщо ви бажаєте отримувати експертний аналіз електронною поштою – за останній тиждень і щовівторка – прохання надіслати листа на адресу doboni@pravo.org.ua.


Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо скасування адвокатської монополії)

1. Експертна думка ЦППР

29 серпня Президент України зареєстрував у Верховній Раді України проект Закону №1013 «Про внесення змін до Конституції України (щодо скасування адвокатської монополії)». Законопроект визначено як невідкладний.

Законопроект №1013 пропонує внести зміни до статті 131-2 Конституції України, залишивши адвокатську монополію виключно на здійснення захисту осіб від кримінального обвинувачення.

Нагадаємо, зміни до цієї статті вже вносилися в 2016 році. Вони були зумовлені необхідністю підвищити рівень надання послуг через запровадження певного порогу доступу до адвокатської професії, професійного рівня та запобіжників неналежного виконання адвокатами професійних обов’язків.

Прогнозовано, вартість послуг з судового представництва зросла. Видається, що саме ця обставина стала передумовою внесення такого проекту змін до Конституції України Президентом України.

Експерти ЦППР не підтримували запровадження монополії адвокатури при проведенні судової реформи 2016 року через прогнозовані проблеми забезпечення правничої допомоги людині внаслідок збільшення вартості послуг адвокатів, недостатню кількість адвокатів у сільських місцевостях.

2. Контраргумент відповідного органу влади

Відповідно до Пояснювальної записки законопроект пропонує скасувати адвокатську монополію, а саме виключити положення частини четвертої статті 131-2 Конституції України, згідно з якою виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді. Метою запропонованих законопроектом змін є забезпечення права кожного на отримання професійної правничої допомоги через скасування адвокатської монополії на надання такої допомоги.

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

Водночас, з огляду на логіку конституційної реформи 2016 року, розвиток інституту адвокатури через принцип юридичної визначеності (правомірності очікувань), такий діаметрально протилежний розвиток регулювання відносин у цій сфері є дискусійним. Можливо, варто подумати про розширення  винятків із загального правила про адвокатську монополію. Зокрема, запровадити можливості для здійснення представництва органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах не лише адвокатами чи прокурорами, а й представниками самих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, надати право представляти інтереси осіб не лише адвокатам у судах першої інстанції.

4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб

Конституція України, Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Перед розглядом та потенційним попереднім схваленням цього законопроекту необхідно провести широкі обговорення з представниками експертної спільності та адвокатури. Зміни на рівні Конституції потребують відкритого процесу обговорення та обов’язкового діалогу з громадянським суспільством. Також не зрозуміло, чому конституційні зміни не обговорювалися у створеній для цього Президентом України Комісії з питань правової реформи. Так, пріоритетними напрямами роботи Комісії з питань правової реформи є підготовка та подання Президентові України пропозицій щодо внесення змін до Конституції України і законів України, спрямованих на забезпечення реалізації конституційних норм і принципів, а саме пріоритетності захисту фундаментальних прав і свобод людини і громадянина, подальший розвиток законодавства про організацію судової влади та здійснення правосуддя, удосконалення законодавства про кримінальну відповідальність та кримінального процесуального законодавства України.

Привертає увагу і те, що Президент вніс ще шість окремих законопроектів про зміни до Конституції.  Виходячи з розуміння Конституції як комплексної установчої угоди, стабільності конституційної матерії, варто розглянути можливість об’єднання конституційного процесу зміни Конституції.

На розгляд Парламенту внесено законопроект про кардинальне очищення прокуратури

1. Експертна думка ЦППР

29 серпня на розгляд Верховної Ради України внесено проект Закону про першочергові заходи із реформи органів прокуратури №1032, який передбачає оновлення особового складу прокуратури через зупинення роботи спеціально створеної раніше Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та надання її повноважень тимчасовим атестаційним комісіям.

Мета законопроекту виправдана, а на повноцінну реформу прокуратури чекає українське суспільство. Однак запропонований механізм має низку проблем: необґрунтованість, порушення принципів організації прокуратури, втрата бюджетних коштів.

2. Контраргумент відповідного органу влади

Необхідність тимчасового зупинення роботи КДКП обґрунтовується незадовільною практикою її діяльності і нездатністю повною мірою незалежно й ефективно виконувати покладені на неї функції.

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

Основні проблеми запропонованого механізму:

- необґрунтованість рішення про зупинення роботи КДКП. Ані в аналітичних дослідженнях, ані в ЗМІ немає інформації про проблеми в проведенні конкурсів КДКП. Тому намагання авторів законопроекту усунути від проведення нових конкурсів нинішній склад КДКП не має під собою жодних об’єктивних підстав, тому що не було виявлено порушень чи зловживань з боку Комісії в процесі проведення конкурсів;

- кулуарність формування тимчасових атестаційних комісій і усунення від цього процесу органів прокурорського самоврядування (всеукраїнської конференції прокурорів), що є порушенням європейських принципів участі органів професійного самоврядування в діяльності органів прокуратури, реалізованих у частині 5 статті 7 Закону про прокуратуру. Проект пропонує всі ці питанні віддати на відкуп Генеральному прокурору України;

- порушення принципів організації прокуратури. Наразі структура і мережа органів прокуратури чітко визначена в Законі та додатках до нього. У системі правосуддя і мережа судів, й органи адвокатського самоврядування детально визначаються положеннями відповідних законів. Натомість проект пропонує передати це повноваження виключно Генеральному прокурору України;

- збільшення строку для звільнення прокурорів і можливість штучного затягування цього процесу. Нинішня модель дисциплінарної відповідальності і звільнення прокурорів передбачає, що відповідне рішення КДКП може бути оскаржене до Вищої ради правосуддя або до суду (Касаційного адміністративного суду і далі – Великої палати Верховного Суду). Але завантаженість у роботі ВРП призводить до того, що скарги розглядаються довго, час притягнення до відповідальності спливає, і коли ВРП розгляне справу, то фактично вже не може притягнути до відповідальності чи звільнити прокурора. Проект пропонує ще більше ускладнити цей процес: тепер вал прокурорських справ до ВРП може збільшитися у 26 разів (замість однієї КДКП працюватимуть 26 атестаційних комісій), а кількість судових інстанцій – удвічі:  звільнений прокурор зможе звернутися з позовом до окружного, апеляційного, Касаційного адміністративного суду і Великої палати Верховного Суду;

- втрата значних бюджетних коштів на навчання кандидатів на посаду прокурора. 16 квітня розпочалося чергове однорічне навчання 345 кандидатів на посаду прокурора в місцеві прокуратури. Проведення набору прокурорів за новими правилами, передбаченими проектом Закону, означатиме втрату коштів, уже витрачених на організацію навчання, проживання кандидатів, їх стипендію й оплату праці викладачів тощо.

4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб

Конституція України, Закону України «Про прокуратуру».

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

Слід надати законопроект для вивчення експертам Ради Європи. Також необхідно розглянути його на засіданні новоутвореного дорадчого органу при Президентові України – Комісії з питань правової реформи.

Президент подав до Верховної Ради України низку антикорупційних законопроектів

1. Експертна думка ЦППР

29 серпня, у перший день роботи Верховної Ради України нового скликання, Президент України подав на розгляд народних депутатів низку законопроектів про функціонування механізмів запобігання та протидії корупції:

- законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання корупції» щодо викривачів корупції» (р. №1010);

- законопроект «Про внесення змін до статті 106 Конституції України (щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України, призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань)» (р. №1014);

- законопроект «Про внесення зміни до Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» (щодо початку роботи суду)» (р. №1025);

- законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції» (р. №1029);

- законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо конфіскації незаконних активів осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і покарання за набуття таких активів» (р. №1031).

2. Контраргумент відповідного органу влади

-

3. Оцінка ЦППР контраргументу органу влади

Зазначені законопроекти за своїм змістом спрямовані на усунення актуальних проблем у сфері антикорупційної політики в Україні, зокрема таких:

- невідповідність окремих положень Закону «Про Національне антикорупційне бюро України» положенням Конституції України;

- потреба забезпечення належного захисту викривачів, які повідомляють про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, та створення дієвих механізмів реалізації гарантій захисту для таких осіб. Подібні гарантії існують в Україні після набуття чинності Законом України «Про запобігання корупції» у квітні 2015 року, але через недостатність законодавчо визначених механізмів реалізації гарантії часто залишалися без належного втілення на практиці;

- можливе надмірне навантаження на суддів Вищого антикорупційного суду, на розгляд яких у день початку роботи цього суду (5 вересня цього року) може надійти більше 3,5 тисяч справ, надзвичайно ускладнивши роботу 38 суддів;

- неефективне функціонування Національного агентства з питань запобігання корупції та наявність неналежного політичного впливу на його посадових осіб, що зумовило низьку дієвість цього органу;

- скасування кримінальної відповідальності за незаконне збагачення рішенням Конституційного Суду України та відсутність дієвого механізму цивільної конфіскації незаконно набутих активів публічних службовців.

Про потребу вирішення кожної з цих проблем ішлося вже тривалий час, тому ці законопроекти є актуальними. Експерти ЦППР нададуть їм свою оцінку найближчим часом.

4. Пов’язане законодавство/розпорядження, що вимагає від органу влади діяти в певний спосіб

-

5. Пропозиція ЦППР: як вирішити проблему, використовуючи юридичні механізми

На цьому етапі важливо дотримати належний баланс між оперативністю розгляду та ухвалення законопроектів і належним розглядом, аналізом та обговоренням, щоб забезпечити належну якість цих законодавчих змін та їх відповідність міжнародним стандартам і цілям антикорупційної політики в Україні. Відтак, критично важливо забезпечити прозорість та відкритість розгляду цих законопроектів, насамперед профільним Комітетом ВРУ з питань антикорупційної політики, а також розглянути пропозиції та зауваження, що надійдуть під час розгляду законопроектів, у т. ч. від представників громадянського суспільства.

Усі політичні аналізи