Задля проведення комплексної судової реформи цієї сфери 10 травня 2006 року Президент України схвалив Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів [1], проект якої розроблено Національною комісією із зміцнення демократії та утвердження верховенства права. Через рік Парламент п’ятого скликання прийняв у першому читанні проекти нової редакції законів про судоустрій і статус судді (№2834, 2835) [2], що також були підготовлені Національною комісією і які вніс до парламенту Президент. Щоправда, Президенту не вистачило політичної волі, щоб домогтися їх остаточного прийняття. Зважаючи на позицію керівництва Верховного Суду, він навіть спробував відкликати законопроекти, попри те, що зазначені документи одержали переважно схвальну оцінку з боку Венеціанської комісії «За демократію через право» та експертів Ради Європи. Критичні зауваження було висловлено лише стосовно положень, що засновані на окремих нормах Конституції України, - зокрема щодо системи призначення і обрання суддів, складу і ролі Вищої ради юстиції. Закладені в Конституції проблеми, на думку експертів Ради Європи, узалежнюють суддів від інших гілок влади.

У Резолюції 1549 (2007) «Функціонування демократичних інституцій в Україні» Парламентська асамблея Ради Європи засудила систематичне неналежне використання судової системи іншими гілками влади, невиконання судових рішень високопосадовцями та наголосила на гострій необхідності проведення комплексної судової реформи на основі Концепції вдосконалення судівництва, схваленої Президентом України, у тому числі шляхом внесення змін до Конституції України [3].

Після «політичної реформи», або невдалих змін до Конституції України, внесених у сумнівний спосіб в грудні 2004 року, на політичному рівні все частіше почали говорити про необхідність удосконалення Основного Закону або й прийняття його у новій редакції. Про необхідність змін до Конституції як передумову судової реформи ставлять питання і видатні вчені [4]. Однак, як відомо, внесення змін до Конституції, а тим більше підготовка і схвалення її нової редакції вимагає не один і не два роки копіткої роботи, оскільки відповідні документи повинні пройти через широкі обговорення та різні політичні компроміси. А сьогоднішня ситуація у сфері правосуддя вимагає невідкладної судової реформи – лише тоді відчутні позитивні результати матимуть шанс з’явитися хоча б за декілька років. Таким чином, проведення конституційної реформи, на наш погляд, помилково розглядати єдиною умовою для реформування судової системи. Навпаки, заходи щодо покращення правосуддя мають бути доповнені необхідними конституційними змінами, але відсутність таких змін не повинна перешкоджати початку кардинальної судової реформи.

Отже, вироблення пропозицій щодо удосконалення Основного Закону в сфері регулювання судової влади стає актуальною задачею. Адже деякі конституційні положення не витримали випробування практикою і часом, а частина з них потребує посилення. Особливо, це стосується статусу судді.

Кваліфікаційні вимоги до судді

Частина третя статті 127 Конституції України встановила мінімальні вимоги до кандидата у судді: на посаду судді може бути рекомендований кваліфікаційною комісією суддів громадянин України, не молодший двадцяти п'яти років, який має вищу юридичну освіту і стаж роботи у галузі права не менш як три роки, проживає в Україні не менш як десять років та володіє державною мовою. Багатьом такі вимоги видаються заниженими, особливо стосовно віку і стажу роботи у галузі права. Та й стаж у галузі права, яким би він не був, далеко не завжди свідчить про підготовленість до роботи на посаді судді. Адже є юристи, які ніколи й не контактували з судовою системою.

Однак, якщо підвищувати ці вимоги, наприклад, віковий ценз до 30 років, тоді обов’язково потрібно суттєво посилювати привабливість посади судді у місцевому суді, насамперед підвищити заробітну плату. Якщо юрист добре освічений і працьовитий, то до 30 років він уже зробить певну кар’єру і не піде у судді, коли ця посада не приноситиме йому більше доходу, ніж він має. Якщо цього не зробити, місцеві суди можуть стати місцем праці невдах з дипломом юриста або осіб, бажаючих займатися корупційними діяннями. Разом з цим, зрозуміло, щоб посада судді стала вершиною кар’єри юриста, як, наприклад, у США, потрібні витрати, які у найближчі десятиліття Україна не зможе забезпечити.

Тому доцільно розглянути варіант, що втілено у більшості європейських країн: потрібно створити умови, щоб молода й розумна людина мала можливість зробити кар’єру у судовій системі. Цей варіант цілком вписується в чинне конституційне положення. Але щоб професійний рівень кандидата на посаду судді був цілком адекватним тій високій відповідальності, яку несе суддя, потрібно підвищити вимоги до кваліфікації.

По-перше, сьогодні терміном «вища юридична освіта», яку вимагає Конституція, охоплюється юридична освіта за освітньо-кваліфікаційним рівнем молодшого спеціаліста, бакалавра, спеціаліста та магістра. Вища юридична освіта молодшого спеціаліста і бакалавра вочевидь є недостатньою для обіймання такої важливої посади. Зважаючи на поступову імплементацію стандартів Болонської системи освіти, дипломи молодшого спеціаліста та спеціаліста повинні відійти у минуле. Тому на конституційному рівні доцільно встановити обмеження, що на посаду судді може претендувати особа не просто з вищою юридичною освітою, а з дипломом магістра права. Перехідними положеннями можна врегулювати ситуацію із тими громадянами, які здобули диплом спеціаліста до запровадження нової вимоги.

По-друге, доцільно запровадити обов’язкову спеціальну підготовку до суддівської роботи в Академії суддів України. Таку підготовку мали б проходити особи з вищою юридичною освітою, які бажають стати суддями. Вона повинна стосуватися практичних аспектів діяльності судді, що не охоплюються програмами вищих навчальних закладів. Логічним завершенням цієї підготовки буде складання кваліфікаційного іспиту перед незалежним органом – Вищою кваліфікаційною комісією суддів, яка у разі успішного складання іспиту й, що важливо, за результатами відкритої конкурсної процедури даватиме рекомендацію на посаду судді. Кваліфікаційні комісії суддів нижчого рівня бажано усунути від цього процесу, оскільки вони не забезпечують дотримання єдиних і об’єктивних критеріїв оцінювання кандидатів на посаду судді і не позбавлені місцевих суб’єктивних впливів. Ці положення доцільно зафіксувати на конституційному рівні, оскільки деякі юристи вбачають у чинній редакції частини третьої статті 127 Конституції перешкоду для запровадження зазначених новел.

Крім того, з переліку вимог, що ставляться для кандидата на посаду судді, правильно було б вилучити ценз обов’язкового проживання в Україні протягом не менш як десяти років. Якщо розуміти під цією вимогою саме останні десять років перед заняттям посади судді, тоді вона перешкоджає претендувати на цю посаду фахівцям, які, наприклад, крім вищої юридичної освіти та досвіду роботи в Україні, здобули освіту за кордоном. Адже навчання закордоном найчастіше пов’язане з проживанням за межами України. Таким чином, відрізано шлях до суддівської діяльності фахівців, які можуть бути надзвичайно корисними для сучасної судової системи, що все ще залишається надто обмеженою радянськими традиціями праворозуміння.

На наш погляд, потрібно вилучити зі статті 127 Конституції і положення про те, що суддями спеціалізованих судів можуть бути особи, які мають фахову підготовку з питань юрисдикції цих судів. Воно викликало неоднозначне ставлення і розуміння у юридичній спільноті. Так, під фаховою підготовкою можна розуміти певну спеціалізовану юридичну освіту, наприклад, з питань господарського або адміністративного законодавства. Однак спеціалізація не знаходить відображення у дипломі правника. Мало того, за такого тлумачення викликає здивування інше положення цієї статті про те, що ці судді відправляють правосуддя лише у складі колегій суддів. І це тоді, коли суддя із звичайною юридичною підготовкою може розглядати таку ж, або й більш важливу справу для людини (наприклад, про довічне позбавлення волі) одноособово. Тому більш логічно вважати, що в Конституції йдеться про те, що суддею спеціалізованого суду може бути й не юрист, а інший фахівець з підготовкою з питань юрисдикції цього суду. Але виникає питання, що це за підготовка? На практиці, суддів-неюристів ні в господарських, ні в адміністративних судах сьогодні немає. Тож ця норма є «мертвою», а тому її правильно було б вилучити.

Призначення судді

Найбільшу проблему експерти Ради Європи вбачають у положеннях частини першої статті 128 Конституції України, що визначають процедуру призначення (обрання) суддів та узалежнюють суддю від політичних чинників [5]. І справді, за відсутності поваги до незалежності судді сьогодні ця проблема не є надуманою, а має місце на практиці.

Згідно з Конституцією, суддю спершу призначає Президент України строком на п’ять років, а після цього Верховна Рада України обирає його безстроково. Таким чином, законодавець заклав «випробувальний» п’ятирічний термін, а щоб суддя після призначення не залежав від Президента, його обрання безстроково здійснює уже Парламент, а не Президент. На жаль, практика перекреслила добрі наміри законодавця. Фактично після свого призначення суддя впродовж наступних п’яти років стає залежним не лише від Глави держави та його секретаріату, а й від Верховної Ради та народних депутатів, які вирішують майбутню долю судді після сплину зазначеного терміну. Таким чином, з моменту призначення суддя потрапляє у залежність від політичних впливів, оскільки саме представники політичних сил мають реальні важелі впливу на вирішення питань кар’єри судді. У такому становищі суддя почуває себе вразливим, адже гарантії його незалежності, встановлені Конституцією, є дуже хиткими.

Ще одна проблема: обрання судді Верховною Радою у разі завершення п’ятирічного терміну часто призводить до ситуацій, коли суддя місяцями перебуває у невизначеному статусі, якщо Верховна Рада не приймає рішення щодо обрання судді – чи то через канікули, чи з інших причин. Після завершення п’яти років необраний і незвільнений суддя не може здійснювати правосуддя, але одержує зарплату, що призводить до неефективного витрачання бюджетних коштів.

Ще більш загрозливою з огляду на принцип незалежності судді є пропозиція замість існуючої системи запровадити виборність суддів населенням, і навіть з можливістю їх відкликання. Ця пропозиція у тій чи іншій формі знайшла своє втілення у передвиборних програмах усіх політичних сил, що потрапили до Верховної Ради шостого скликання. На перший погляд, вона може бути привабливою, адже у демократичній державі визнається, що саме народ є джерелом влади. Який спосіб формування суддівського корпусу виглядає більш демократично, ніж вибори народом? Але за якими критеріями населення зможе оцінити кваліфікацію претендента? Кандидату доведеться переконувати населення у тому, що саме він достойний посади судді. А для цього потрібні гроші на агітацію. Він одразу потраплятиме у залежність від того, хто профінансує виборчу кампанію. Крім того, обраний суддя при ухваленні судових рішень залежатиме від громадської думки. Під час виборів гору візьмуть такі критерії, як уміння кандидата гарно говорити, переконувати, зовнішність тощо, а не професіоналізм. Обрання і відкликання судді призведе до політизації цієї професії (відкритої чи прихованої, але реальної). Принципового суддю нескладно буде усунути, організувавши PR-кампанію проти нього і маніпулюючи громадською думкою. Визнаючи найвищий рівень легітимності судді, обраного народом, аргументи проти процедури обрання суддів народом висувають також експерти Ради Європи, які зазначають, що виборність народом «зобов’язує суддю проводити принизливу і певною мірою демагогічну передвиборчу кампанію, за обов’язкової фінансової підтримки з боку політичної партії, яка рано чи пізно може попросити за це певну послугу. Більш того, суддя може відчувати спокусу прийняти рішення, що б задовольнило його виборців» [6]. Таким чином, впровадження ідеї виборності суддів народом призведе до заміни одних корупційних механізмів іншими, швидше за все, у більших масштабах.

Усі ці міркування схиляють до думки, що оптимальним способом формування суддівського корпусу може бути призначення на посаду судді безстроково неполітичним органом. Але це вимагає, по-перше, максимальної уваги до кожної кандидатури при підготовці та дотримання прозорої конкурсної процедури добору кандидатів на посаду судді; а по-друге, запровадження ефективних механізмів звільнення судді з посади у разі зловживання ним своїм статусом чи допущення серйозних помилок.

Запровадження безстрокового обрання суддів одним органом надасть ще одну перевагу – можливість призначати суддями правників-учених, які можуть бездоганно здійснювати правосуддя, відразу до суду вищого рівня, навіть якщо вони не працювали раніше суддями. Сьогодні таким фахівцям закрито шлях до посади судді в суді вищого рівня, оскільки для цього обов’язково потрібно мати певний стаж роботи на посаді судді (за винятком Конституційного Суду). Хоча конституційні норми прямо не заперечують можливості змінити таку ситуацію через внесення змін до Закону України «Про статус суддів», але тоді Президент і Верховна Рада наввипередки почнуть призначати суддів до судів вищого рівня.

Конституційна неврегульованість питання про переведення судді з одного суду до іншого призвела до того, що ці питання остаточно вирішує Президент або Верховна Рада в порядку призначення чи обрання, а якщо переведення відбувається до суду того ж рівня і спеціалізації – то Президент. Якщо врахувати, що конкурсу ніякого не відбувається, а значення має рішення голів відповідних судів, то зразу стає зрозуміло, що кар’єра судді постійно залежить від голів судів і політичних органів.

Таким чином, норми Конституції повинні гарантувати конкурсну процедуру призначення суддів, у тому числі на посаду до суду вищого рівня незалежним колегіальним органом. Це відповідатиме вимогам пункту 1.3 Європейської хартії про статут для суддів стосовно того, що кожне рішення, пов'язане з призначенням, просуванням по службі чи закінченням перебування на посаді судді, повинне прийматися на підставі об’єктивних критеріїв за участі органу, незалежного від виконавчої і законодавчої влади, у якому не менше половини складу є суддями, обраними такими ж суддями в порядку, що гарантує широке представництво суддів [7]. Таким органом може стати Вища рада юстиції за умови зміни її статусу, про що йтиметься трохи згодом.

Недоторканність судді

Не менш проблемним є інститут недоторканності судді, який покликаний гарантувати незалежність судді. Згідно з частиною третьою статті 126 Конституції України, суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом. Таких гарантій не мають судді у країнах Західної Європи, де повага до суддівської незалежності є результатом столітніх традицій. Сторона обвинувачення не буде посягати на суддівську незалежність та арештовувати суддю з метою усунути його від вирішення справи чи залякати суддю. До того ж, там будь-яка затримана особа має право негайно постати перед судом для вирішення питання щодо її перебування під вартою.

В Україні, де повага до суду ще не стала нормою, а правила арешту не повністю відповідають європейським стандартам, певні додаткові гарантії недоторканності судді не є зайвими. Однак процедура звернення до Верховної Ради і розгляду нею цього питання складна й тривала; крім того є періоди, коли Верховна Рада не працює у пленарному режимі, а рішення потрібно ухвалити швидко. Це дає можливість особі, яка, перебуваючи на посаді судді, вчинила злочин, сховатися від правосуддя. Тому доцільно, щоб питання щодо затримання та арешту судді вирішував не політичний орган, а суд, як і щодо будь-якого громадянина, але це може бути суд вищого рівня (можливо, й Верховний Суд) й обов’язково у колегіальному складі, щоб не допустити зловживань.

Ще одна проблема – відсторонення судді від здійснення посадових повноважень. До 2004 року Законом «Про статус суддів» передбачався особливий механізм усунення судді від виконання обов’язків у разі притягнення його до кримінальної відповідальності. Такий механізм полягав у зупиненні повноважень судді Верховною Радою. Однак це положення не було передбачено Конституцією, внаслідок чого воно було вилучене, але на його заміну не було запропоновано нічого іншого. Таким чином, наразі суддя, якого звинувачують у вчиненні злочину, може бути відсторонений від посади слідчим у загальному порядку, встановленому Кримінально-процесуальним кодексом України. Щоправда, Кодекс передбачає, що питання про відсторонення від посади осіб, що призначаються Президентом, вирішується Президентом на підставі мотивованої постанови Генерального прокурора. Трохи дивно виглядає, що рішення про відсторонення судді, призначеного вперше, приймає Президент, а судді обраного безстроково – слідчий.

Тому через внесення конституційних змін доцільно відновити інститут зупинення повноважень судді у разі звинувачення його у вчиненні злочину, але остаточне рішення про це має приймати не сторона обвинувачення чи політичний орган, а суд вищого рівня або, наприклад, Вища рада юстиції. Зупинення повноважень судді також мало б застосовуватися в разі участі його у виборах як кандидата.

Вимоги щодо несумісності

Частиною другою статті 127 Конституції України встановлено досить жорсткі вимоги щодо несумісності посади судді з іншими видами діяльності. Так, професійні судді не можуть належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої. Ці вимоги також покликані сприяти незалежності судді та неупередженості при вирішенні ним судових справ. Заборона судді бути членом політичної партії з’явилася в Україні після того, як Комуністична партія втратила керівну роль у державі. До цього ж судді добиралися переважно із членів цієї партії. Щодо заборони участі у профспілках, то фактично в Україні роль профспілок для суддів виконують органи суддівського самоврядування і суддівські асоціації.

Європейські стандарти у цій сфері менш жорсткі, ніж відповідні положення Конституції України. Вони дозволяють судді займатися позасудовою діяльністю за своїм вибором, поки така діяльність не загрожує його неупередженості і незалежності чи не ставить їх під сумнів та не перешкоджає виконувати в належний термін поставлені перед ним завдання.

Відповідно до пунктів 33-34 Висновку Консультативної ради європейських суддів «Про принципи і правила, що регулюють професійну поведінку суддів, зокрема етичні норми, несумісну з посадою поведінку і неупередженість» [8] членство в політичній партії чи участь судді в політичних обговореннях важливих суспільних питань не може вважатися незаконним. Але суддя повинен утримуватися від будь-якої політичної діяльності, якщо вона може підірвати його незалежність чи поставити під сумнів його неупередженість. Також суддям не можна забороняти вступати у профспілки (свобода асоціацій), але можуть бути встановлені обмеження стосовно права на проведення ними страйків. На заняття сторонньою оплачуваною діяльністю (крім літературної і художньої) необхідне одержання попереднього дозволу незалежним органом.

Тому конституційні обмеження статусу громадянина, який обіймає посаду судді, доцільно лібералізувати з урахуванням європейських стандартів.

Дисциплінарна відповідальність суддів

Щоб призначений безстроково суддя не відчував себе безкарним, потрібно посилити відповідальність судді за невиконання чи неналежне виконання посадових обов’язків. Сьогодні в Україні дисциплінарну владу стосовно суддів реалізують кваліфікаційні комісії – щодо суддів місцевих та апеляційних судів, і Вища рада юстиції – щодо суддів вищих судів і Верховного Суду, також вона розглядає скарги на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів місцевих та апеляційних судів.

Однак питання суддівської дисципліни найчастіше безпосередньо не пов’язані з кваліфікацією. Наприклад, поява судді у нетверезому стані в судовому засіданні жодним чином не свідчить про рівень його професійних знань, однак утворює дисциплінарний проступок. Тому притягнення судді до дисциплінарної відповідальності не мало б належати до повноважень кваліфікаційних комісій суддів. Кваліфікаційні комісії мають опікуватися виключно питаннями фахової підготовки суддів та осіб, які претендують на посаду судді, і відповідності їх кваліфікаційним вимогам. Труднощі у притягненні до відповідальності судді за дисциплінарну провину складає також те, що ці органи діють на непостійній основі, а строки для притягнення до дисциплінарної відповідальності обмежені.

Для здійснення дисциплінарного провадження щодо суддів місцевих і апеляційних судів доцільно створити Дисциплінарну комісію суддів України, яка б більш ніж наполовину складалася із шанованих суддів, зокрема з тих, що вийшли у відставку. Члени Дисциплінарної комісії протягом терміну своїх повноважень діяли б на постійній основі, що забезпечувало б своєчасний та усебічний розгляд дисциплінарних справ. Всеукраїнський рівень цього органу і поважність його членів забезпечували б високий авторитет рішень Дисциплінарної комісії суддів. Цей орган мав би одержати конституційне оформлення.

Утворення спеціального органу за таким зразком також актуальне з огляду на європейські стандарти. Так, згідно з Рекомендацією №(94) 12 Комітету Міністрів Ради Європи «Незалежність, дієвість та роль суддів», держави мають розглянути можливість створення відповідно до закону спеціального повноважного органу, який повинен накладати санкції та вживати дисциплінарні заходи, якщо вжиття таких заходів не віднесені до компетенції суду [9]. Відповідно до Європейської хартії про статут для суддів, дисциплінарні санкції можуть бути застосовані на підставі пропозиції, рекомендації або згоди колегії або органу, що не менш ніж наполовину складається з обраних суддів - у рамках провадження з повним заслуховуванням сторін, причому суддя, проти якого порушена справа, повинен мати право на представництво його інтересів [10]. Принаймні половина суддів у складі такої колегії чи органу зумовлена необхідністю гарантування незалежності судді. Адже ухвалення рішення про застосування дисциплінарних санкцій будь-яким іншим органом може розглядатися як втручання у діяльність судової влади.

Звільнення судді і припинення його повноважень

Відповідно до частини п’ятої статті 126 Конституції, суддю звільняє з посади орган, який його призначив або обрав, (тобто призначених на п’ять років суддів звільняє Президент, а суддів, обраних безстроково, - Верховна Рада). При цьому визначено вичерпний перелік підстав для звільнення судді з посади. Так, суддя звільняється з посади у разі:
1) закінчення строку, на який його призначено;
2) досягнення суддею шістдесяти п'яти років;
3) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я;
4) порушення суддею вимог щодо несумісності;
5) порушення суддею присяги;
6) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
7) припинення його громадянства;
8) визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим;
9) подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.

Автоматично (без спеціального рішення) повноваження судді припиняються лише у разі його смерті. У багатьох випадках таке регулювання приводить до нераціонального використання бюджетних коштів і до незаповненості посади судді. Наприклад, часто розгляд питання про звільнення судді у разі закінчення п’ятирічного строку призначення чи досягнення ним 65 років затягується на тривалий час внаслідок того, що рішення приймає політичний орган, для якого питання суддівського корпусу не є пріоритетними. Внаслідок цього суддя одержує заробітну плату, але судових справ не розглядає. При цьому посада не вважається вакантною, щоб розпочати процес добору нового судді. Не є оперативним також вирішення питання про звільнення судді за його бажанням чи у відставку.

Таким чином, доцільно розмежувати у Конституції підстави для звільнення судді за рішенням уповноваженого органу та підстави для автоматичного припинення його повноважень. Підстави для припинення повноважень судді без спеціального на те рішення можна доповнити такими випадками: досягнення суддею 65 років, закінчення строку, на який було призначено суддю Конституційного Суду, набрання законної сили обвинувального вироку щодо судді, припинення його громадянства, визнання його судом безвісно відсутнім або оголошення померлим. А крім того, необхідно передати вирішення питання щодо звільнення судді з посади від політичного органу утвореному відповідно до європейських стандартів незалежному органу, який призначатиме суддів.

Потребує уточнення така підстава для звільнення судді з посади як «порушення суддею присяги», адже поняття «порушення присяги» можна трактувати надто широко. В одних випадках ця підстава дає можливість розправитися з «непокірним» суддею, а в інших – уникнути йому відповідальності. Фактично суддю можна звільнити навіть за найменше невиконання будь-якого з посадових обов’язків, оскільки суддя присягає сумлінно їх виконувати.

Тож необхідно визначити якісну характеристику порушення присяги, за наявності якої дії чи бездіяльність судді будуть каратися звільненням. Тому ця підстава для звільнення може бути сформульована як «допущення грубого або систематичного порушення суддівських обов’язків, що підриває авторитет та довіру до правосуддя». Безумовно, що за такого формулювання не виключається певна сфера для розсуду при оцінці поведінки судді, але цей розсуд принаймні буде обмежений певними критеріями, а тому рішення вимагатиме переконливого вмотивування.

Із проблемами звільнення судді з посади тісно пов’язане питання щодо виконання обов’язків судді у разі вакантності судді. Наприклад, суддю звільнено, але вакансію з тих чи тих причин не заповнено. Тому усе його навантаження на період до призначення нового судді переходить до інших суддів цього суду. Внаслідок цього судді змушені виконувати свою роботу і роботу, яку мав би виконувати інший суддя; тому часто строки розгляду справ порушуються. Для вирішення цієї проблеми у разі наявності у суді тимчасово вільної посади судді (у зв’язку зі звільненням судді, його тривалою хворобою, відрядженням тощо) доцільно було б залучати до виконання суддівських повноважень суддю, який вийшов у відставку. Однак для того, щоб не виникало сумнівів у легітимності таких суддів (адже вони звільненні з посади) та їхніх рішень, можливість залучення до здійснення правосуддя суддів у відставці має бути передбачена на конституційному рівні.

Вища рада юстиції – новий зміст

Склад Вищої ради юстиції, навіть з тими функціями, які вона виконує сьогодні, не узгоджується з європейськими стандартами. Зокрема, Європейська хартія про статут для суддів вимагає, щоб принаймні половина членів цієї установи були суддями, яких обирають їхні колеги [11]. Сьогодні у складі Вищої ради юстиції лише чотири члени з дванадцяти представляють суддівський корпус (Голова Верховного Суду і три члени, обрані з‘їздом суддів). Навіть, якщо законом буде передбачено призначення членів Вищої ради юстиції переважно з суддів, все одно, такі члени представлятимуть не суддівський корпус, а того суб’єкта, що їх призначив. Тому навіть за таких умов зазначений орган не буде позбавлений політизованості, тоді як він не може керуватися політичними мотивами.

Ця проблема ще більше загостриться, якщо Вищу раду юстиції наділити повноваженнями щодо призначення суддів, переведення їх з одного суду в інший, звільнення їх з посади. Тому в Конституції не лише слід переглянути компетенцію Вищої ради юстиції, а й порядок формування її складу. Більше половини її складу мають бути суддями, насамперед суддями у відставці, обраними суддівським самоврядуванням (наприклад, з’їздом суддів України чи Радою суддів України). Зважаючи на те, що Вища рада юстиції має певні повноваження щодо прокурорів, то до іншої частини складу цього органу могли б входити також представники прокуратури. Щодо залучення представників інших органів чи утворень, то це питання може бути відкритим для дискусії.

До компетенції Вищої ради юстиції можуть бути віднесені повноваження призначати на суддівські посади (за поданням Вищої кваліфікаційної комісії), переводити з одного суду до іншого, звільняти суддів з посад; зупиняти повноваження судді, приймати рішення щодо порушень суддями і прокурорами вимог щодо несумісності, надавати дозволи на зайняття певною оплачуваною діяльністю, якщо вона не впливає на незалежність судді та належне виконання обов’язків; розглядати скарги на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів та прокурорів.

Адміністративні посади в судах

Неврегульованість на конституційному рівні питання щодо того, хто повинен призначати суддів на адміністративні посади в судах, призвела до політичної боротьби за це повноваження. Після прийняття у 1996 році Конституції це повноваження взяв на себе Президент, посилаючись на конституційне повноваження утворювати суди. Призначення на адміністративні посади в судах якийсь час здійснював також Пленум Верховного Суду, з приводу чого між Пленумом Верховного Суду і Президентом виник спір [12]. Тоді цей спір було вирішено на користь Президента. Але в 2001 році під час так званої «малої судової реформи» за змінами до Закону «Про судоустрій України» голів та заступників голів місцевих судів став затверджувати Міністр юстиції України за поданням Ради суддів України, а голови та заступники голів апеляційних та вищих судів почали обиратися загальними зборами суддів. Однак така ситуація проіснувала недовго: новий Закон «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 року право призначати суддів на адміністративні посади (крім Голови Верховного Суду України та Голови Конституційного Суду України) було надано Президенту України.

Однак, 16 травня 2007 року Конституційний Суд у справі за конституційним поданням Вищої ради юстиції про офіційне тлумачення положення частини п'ятої статті 20 Закону України «Про судоустрій України» (справа про звільнення судді з адміністративної посади) визнав таке повноваження Глави держави неконституційним. Наразі питання щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах не врегульоване законом.

30 травня 2007 року Парламент прийняв Постанову «Про тимчасовий порядок призначення суддів на адміністративні посади та звільнення з цих посад», якою повноваження щодо призначення голів судів та їхніх заступників поклав на Вищу раду юстиції. Однак відповідно до Конституції та рішення Конституційного Суду це питання повинно стати предметом регулювання законом. Тоді Верховна Рада хотіла врегулювати це питання без прийняття закону, оскільки було очевидно, що Президент його не підпише, адже Президент не визнавав легітимності Верховної Ради, щодо якої він видав указ про розпуск. А постанова Парламенту, на відміну від закону, не потребує скріплення підписом Глави держави. Не менші сумніви у правозгідності постанови викликало те, що компетенція Вищої ради юстиції, визначена статтею 131 Конституції, не передбачає повноваження призначати на адміністративні посади в судах.

Наступного дня Рада суддів України у відповідь на зазначену постанову Парламенту ухвалила Рішення «Щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції та звільнення з цих посад», за яким взяла на себе зазначене повноваження з посиланням на положення статті 116 Закону «Про судоустрій України» щодо права вирішувати питання про призначення на адміністративні посади відповідно до цього Закону. Згодом VIII (позачерговий) з’їзд суддів України підтвердив це рішення. Таким чином, сьогодні призначення на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції (крім Верховного Суду України) здійснює Рада суддів України. Але це питання залишається не врегульованим на законодавчому рівні, тоді як Конституція вимагає, щоб судоустрій регулювався виключно законами. Щоб покласти край будь-яким дискусіям, які тривають уже більше десяти років, правильно було б, на наш погляд, врегулювати це питання на рівні Основного Закону. Тож повноваженнями щодо призначення на адміністративні посади в судах можна наділити або Раду суддів України за умови виведення з її складу суддів, що обіймають адміністративні посади, або Вищу раду юстиції.

Система судів

Внаслідок різного тлумачення конституційних принципів побудови системи судів загальної юрисдикції судоустрій України досі не набув завершеного вигляду. Відповідно до Закону «Про судоустрій України» для цивільних та кримінальних справ система судів є триланковою (місцеві суди – апеляційні суди – Верховний Суд), а для господарських та адміністративних – чотириланковою (місцеві суди – апеляційні суди – вищі спеціалізовані суди – Верховний Суд). При цьому кількість стадій в усіх видах судочинства однаковий. Таким чином, у цивільних і кримінальних справах Верховний Суд уповноважений переглядати свої ж рішення, а це порушує принцип «ніхто не може бути суддею у своїй справі».

Досі залишається проблемою перевантаження Верховного Суду касаційними скаргами на рішення загальних судів у цивільних справах. На якийсь час становище спробували виправити прийняттям Закону «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій України» (щодо забезпечення касаційного розгляду цивільних справ). Відповідно до нього функції касаційної інстанції у цивільних справах, скарги на які надійшли до 1 січня 2007 року, було покладено на апеляційні загальні суди. Однак, незважаючи на це, поточне навантаження на Верховний Суд суттєво не зменшилося.

З цієї ситуації можливі два виходи. По-перше, систему судів загальної юрисдикції можна зробити триланковою, відмовившись від вищих спеціалізованих судів. Однак, якщо Верховний Суд стане єдиною касаційною інстанцією, право на касаційне оскарження необхідно буде відчутно обмежувати. А зважаючи на кількість судових помилок, навіть за обмеження права на касаційне оскарження, Верховний Суд матиме надмірне навантаження. Тоді доведеться збільшувати і так великий склад (майже сто суддів) Верховного Суду. Але при такому складі про забезпечення однакового застосування закону годі й говорити. Уже й зараз є чимало прикладів, коли за схожих обставин різні колегії суддів в рамках однієї судової палати Верховного Суду ухвалюють зовсім різні рішення.

Інший варіант – створення вищих спеціалізованих судів для цивільної та кримінальної юрисдикції, які б перебрали на себе функції касаційної інстанції у відповідних категоріях справ, як це існує у системі адміністративних та господарських судів. За таких умов буде забезпечено право на касаційне оскарження судових рішень, а Верховний Суд зможе повністю присвятити себе виконанню основної функції – забезпечення однакового застосування закону шляхом перегляду справ, де суди касаційної інстанції у подібних ситуаціях по-різному витлумачили закон.

Внаслідок недоліків у системі судів та розподілі юрисдикції особи, засуджені у першій інстанції апеляційними судами, позбавлені конституційного права на апеляційне оскарження вироку. Вони мають можливість подати лише касаційну скаргу до Верховного Суду. Апеляційний суд України, створення якого передбачено Законом «Про судоустрій України» для розгляду таких справ в апеляційній інстанції, так і залишився на папері. Але й доцільність створення такого суду зважаючи на невелику кількість справ та великі витрати на розгляд таких справ у столиці викликає сумніви.

Тому хотілося б приєднатися до думки професора В.Долежана [13] про доцільність закріплення у Конституції ще однієї засади побудови системи судів загальної юрисдикції (поряд з спеціалізацією і територіальністю) – принципу інстанційності, відповідно до якого суд однієї ланки має виконувати функції лише однієї інстанції. Таким чином, практично всі справи у першій інстанції повинні вирішувати місцеві суди, а апеляційні суди мають стати судами лише апеляційної інстанції. До того ж суди не повинні переглядати свої ж рішення за скаргами, як це сьогодні робить Верховний Суд у цивільних та кримінальних справах.

Крім того, вдосконалення потребує територіальна побудова системи судів загальної юрисдикції. Сьогодні її визначає Президент при затвердженні мережі судів відповідно до адміністративно-територіального поділу нашої держави. Таким чином, у разі зміни існуючої структури адміністративно-територіальних одиниць потрібно змінювати кількість судів. Наприклад, внаслідок зміни кількості районів у містах Києві (2001 року) та Одесі (2003 року). Тоді за рішенням відповідних міських рад у цих містах було зменшено кількість районів, і згідно з новим адміністративно-територіальним поділом Президент своїми указами змушений був ліквідувати декілька місцевих судів, хоча об’єктивної потреби у цьому не було.

Для вирішення цієї проблеми, зважаючи на положення Конституції, що судоустрій визначається виключно законом, доцільно, щоб законом визначалися й межі судових округів і без обов’язкової прив’язки до адміністративно-територіального поділу. Критерієм визначення меж судових округів може стати кількість населення, що проживає на тій чи іншій території, з таким розрахунком, щоб на один судовий округ припадала приблизно однакова кількість населення. Кількість суддівських посад у конкретному суді доцільно визначати на основі розрахунку середньої кількості судових справ на певній території, з урахуванням нормативів суддівського навантаження. Положення про те, що межі судових округів визначаються законом, також може бути втілено на конституційному рівні.

Таким чином, конституційний вимір судової реформи полягає у необхідності перегляду окремих положень Основного Закону України, насамперед його розділу VIII «Правосуддя». Цьому мають передувати широкі обговорення за участю політиків, вчених, практиків, зацікавлених громадських організацій. Однак цей процес не повинен слугувати приводом для відкладення початку судової реформи аж до внесення конституційних змін, адже поштовх для вирішення значної кількості проблем судівництва можна надати через ухвалення нових законів про судоустрій і статус суддів.   

Використані джерела

1. Указ Президента України «Про Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів» від 10 травня 2006 року // Офіційний вісник України. – 2006. - №19. - Ст. 1376.
2. Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій України"» №2834 від 27 грудня 2006 року // http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=29155; проект Закону України «Про внесення змін до Закону України "Про статус суддів"» №2835 від 27 грудня 2006 року // http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=29156.
3. Резолюція 1549 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інституцій в Україні» від 19 квітня 2007 року // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/
4. Долежан В. Удосконалення Конституції України як передумова судової реформи // Право України. – 2007. - №11. – С. 30-34.
5. Висновок експерта Ради Європи, заступника генерального секретаря Міжнародної асоціації суддів Джакомо Оберто щодо Концепції удосконалення судового устрою та забезпечення справедливого судочинства в Україні відповідно до європейських стандартів. – С. 9 // http://www.minjust.gov.ua/files/visn_22_03_06_1.rtf.
6. Там само. – С. 12.
7. Європейська хартія про статут для суддів 1998 року (European Charter on the statute for judges) // Версія англійською мовою: http://www.coe.int/t/e/legal_affairs/legal_co-operation/legal_professionals/judges/instruments_and_documents/charte%20eng.pdf.
8. Висновок Консультативної ради європейських суддів «Про принципи і правила, що регулюють професійну поведінку суддів, зокрема етичні норми, несумісну з посадою поведінку і неупередженість» від 19 листопада 2002 року // https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?Command=com.instranet.CmdBlobGet&DocId=1021856&SecMode=1&Admin=0&Usage=4&InstranetImage=122463.
9. Рекомендація №(94) 12 Комітету Міністрів Ради Європи «Незалежність, дієвість та роль суддів» // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_323.
10. Європейська хартія про статут для суддів 1998 року (European Charter on the statute for judges). - Там само.
11. Там само.
12. Постанова Пленуму Верховного Суду України «Про подання Голови Верховного Суду України з приводу звернення Президента України щодо невідповідності деяких положень Тимчасового регламенту Пленуму Верховного Суду України Конституції та чинному законодавству України» від 17 квітня 1998 року  // Вісник Верховного Суду України. – 1998. – №2.
13. Долежан В. Вказ. праця. – С. 31. laws/main.cgi?nreg=994_760.

Роман КУЙБІДА, к.ю.н., заступник Голови Правління Центру політико-правових реформ; Тетяна РУДА, експерт Центру політико-правових реформ