Одним з найважливіших видів адміністративних процедур та стадією провадження в індивідуальній адміністративній справі є інститут оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб в адміністративному порядку, тобто до органу або посадової особи вищого рівня (або як його ще називають - "адміністративне оскарження").

Вирішення проблеми адміністративного оскарження в останні часи зазнало кардинальних змін. Так раніше в нас була виключно адміністративна система оскарження, точніше - адміністративно-компартійна. Згодом шляхом доповнення Цивільного процесуального кодексу України главою 31-А про "скарги на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності" ми отримали можливість і судового захисту. Більше того, з прийняттям Конституції України кожен в Україні отримав гарантоване право на судовий захист від будь-якого порушення прав і свобод (частина друга статті 55) .

Конституційний Суд України пішов ще далі. Так Рішенням у справі громадянки Дзюби Г.П. щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи від 25 листопада 1997 року, даючи тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, КСУ роз'яснив, що скарги на рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб "підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду".

Більшість фахівців з цього тлумачення робить висновок, що Конституційний Суд України заперечив можливість встановлення адміністративного оскарження як обов'язкової умови (стадії) перед зверненням до суду. Отже, ми еволюціонували до зменшення ролі адміністративного оскарження, і до повної недовіри до адміністрації? На нашу думку це не так. По-перше, в цьому ж Рішенні мова йде саме про "прийнятий раніше закон". Крім того, ми повинні пам'ятати, що саме в порядку адміністративного оскарження є можливість переглянути рішення на предмет його доцільності, що неможливо зробити в судовому порядку. Отже, адміністративне оскарження є не обмеженням права на правовий захист, а навпаки додатковою гарантією такого захисту прав, свобод, та законних інтересів громадян і юридичних осіб. Нарешті, ми повинні зважати на економічний аспект нашого життя, адже ефективність судового захисту в значній мірі залежить від його оперативності.

Але, очевидно, виходячи саме з тлумачень Конституційного Суду України, у проекті Кодексу загальних адміністративних процедур України, підготовленого робочою групою Міністерства юстиції України, закріплена модель вільного паралельного оскарження: або в адміністративному порядку, або до суду. Якими ж можуть бути наслідки такого регулювання? Як бути у випадку, коли один учасник справи оскаржить індивідуальний адміністративний акт до вищестоящого органу, а інший - до суду? Крім того, якщо зберігатиметься сучасна тенденція суттєвого зростання кількості звернень зі скаргами до суду, то ми можемо спрогнозувати, що ефективність такого судового захисту буде не високою. Адже, зважаючи на організаційне, кадрове, фінансове забезпечення нашої судової гілки влади, досить швидко може настати час коли люди будуть чекати судового розгляду справи роками.

На цей висновок підштовхує й іноземний досвід. Наприклад, у ФРН адміністративне оскарження є обов'язковою стадією. Конституційний Суд ФРН, даючи тлумачення норми Конституції ФРН, аналогічної до нашої частини другої статті 55, чітко визначив, що така стадія не є обмеженням конституційного права на судовий захист. І навіть незважаючи на значне "відсіювання" можливих судових спорів на стадії адміністративного оскарження, а також зважаючи на принципово відмінні фінансові можливості наших країн, позивачі в адміністративних судах чекають слухання справи місяцями, а то й роками.

Є й інші переваги адміністративного оскарження над судовим. Воно дешевше, швидше, менш формалізоване. Але якщо Конституційний Суд України дасть однозначну заборону законодавцеві запроваджувати механізми обов'язкового досудового оскарження, доведеться шукати власні шляхи розвитку інститутів захисту від незаконних та необгрунтованих рішень органів влади. На перспективу можна побудувати інститут адміністративного оскарження таким чином, щоб спонукати (стимулювати) скаржників звертатися спочатку до адміністрації, і лише після цього, якщо потрібно, - до суду. Це можна зробити шляхом встановлення більш "привабливих" строків розгляду скарги, зупиненням дії адміністративного акта у випадку його оскарження в адміністративному порядку, запровадженням спеціальних структур (підрозділів, органів) з розгляду скарг. На останній проблемі необхідно зупинитися детально.

В проекті Кодексу загальних адміністративних процедур України передбачено, що такі апеляційні органи з розгляду скарг є спеціальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, і складаються вони з професійних юристів, які призначаються на посади та звільняються з посад Урядом за обов'язковою участю в цьому процесі Міністра юстиції. Одразу ж виникає питання - де взяти професіоналів-юристів (з тими вимогами, які до них закладені в проекті Кодексу), якщо навіть суди у нас відчувають дефіцит кадрів. Чому можливість створення таких органів передбачена лише на рівні центральних органів виконавчої влади, адже переважна кількість скарг подається на найнижчих рівнях місцевого самоврядування? Який сенс ієрархічної підпорядкованості арбітрів Міністру юстиції?

Звичайно доцільно, щоб скарги розглядали не ті службовці, які готували рішення, що оскаржується. Але на нашу думку, утворення спеціальних апеляційних інстанцій (органів чи структурних підрозділів) є доцільним є лише тоді, коли має місце достатньо великий обсяг скарг, тобто коли це не є поодинокі виняткові випадки. Але, крім суто професійного юридичного розгляду скарг, ми повинні звернути увагу і на інші підходи до організації інституту адміністративного оскарження.

В цьому ракурсі заслуговує на увагу досвід організації апеляційних органів в ФРН і Нідерландах. Так, в Нідерландах є поширеною практика, коли в муніципалітетах утворюються спеціальні Дорадчі комісії з розгляду скарг на розпорядження муніципалітету (в особі бургомістра, муніципального парламенту чи його виконавчого органу). Наприклад в місті Гаазі (біля 450 тисяч мешканців) така комісія складається з 20-25 жителів міста, які обираються муніципальним парламентом на строк його повноважень. Члени цієї комісії не є юристами. Працює комісія по підгрупах за спеціалізацією, а скарги розглядають колегії з 2-3 членів комісії. Правове забезпечення діяльності цих комісій здійснює юридична служба муніципалітету. Зокрема до розгляду кожної справи залучається юрист з цієї служби в ролі секретаря комісії. Секретар дає правові консультації членам комісії та за результатами розгляду скарги за дорученням комісії готує проект рішення.

Рішення комісії носить дорадчий (рекомендаційний) характер. Точніше, якщо комісія відмовляє в задоволенні скарги, таке рішення є остаточним, підписується секретарем і від імені муніципалітету направляється скаржникові. Якщо комісія задовольняє скаргу, то секретар готує проект рішення і направляє його уповноваженому суб'єктові (відповідно бургомістрові, виконавчому органу муніципалітету чи муніципальному парламенту) для прийняття рішення. Практика міста Гааги свідчить, що в 99% випадків влада прислухається до рекомендацій дорадчих комісій. Подібна практика організації спеціальних апеляційних органів є і в деяких землях та містах Німеччини.

На нашу думку, саме такий "непрофесійний" спосіб організації комісії забезпечує достатньо об'єктивний розгляд скарг, гуманний підхід, оскільки члени комісії розглядають такі скарги з точки зору звичайних громадян, керуючись принципами справедливості і гуманізму, та сприяє збільшенню довіри громадян до влади. І хоча запровадження саме такої системи організації розгляду скарг є проблематичним насамперед через проблеми з кадрами, адже члени цих органів здійснюють свої обов'язки на громадських засадах, але для деяких міст України це вже реально і сьогодні. У будь-якому випадку, на нашу думку, доцільно передбачити можливість створення як професійних, так і непрофесійних структур з розгляду скарг і прагнути саме до зближення влади та суспільства.

Крім організаційного аспекту оскарження в адміністративному порядку надзвичайно важливою є визначеність в деяких процедурних питаннях.

Доцільно, щоб скарга на акт подавалася спочатку до органу, який прийняв рішення або до органу вищого рівня, але через орган, що прийняв рішення. По-перше, це надає можливість самому органу влади виправити власну помилку. Крім того, таке правило забезпечує не лише кваліфікований розгляд скарги, адже орган влади вже обізнаний з даною справою, але й часто допомагає зняти конфлікт між органом влади і особою. Часто саме при розгляді скарги відбувається перше реальне спілкування з громадянином. До цього моменту особа могла не скористатись правом бути вислуханим або орган міг не забезпечити реалізації цього права, оскільки вимагалось негайне вирішення справи. Отже, особа отримує можливість викласти додаткові аргументи, що не були враховані при прийнятті рішення, і в цьому випадку орган може змінити своє рішення. Або ж службовець роз'яснить особі рішення та його обгрунтування, і тоді громадянин погодиться з рішенням та відмовиться від його подальшого оскарження.

Перевагою адміністративного оскарження над судовим часто називають те, що факт подання скарги в адміністративному порядку, як правило, автоматично тягне зупинення дії акта, крім випадків його негайного виконання. Хоча в деяких країнах є інші підходи. Наприклад, у Нідерландах оскарження в адміністративному порядку не зупиняє дії акта і тому в законодавстві передбачена можливість звернення одразу безпосередньо до суду, за так званим "швидким захистом", тобто з клопотанням про зупинення дії адміністративного акта. Було б доцільно в законодавстві передбачити перелік підстав, за наявності яких допускається негайне виконання адміністративного акта.

В деяких країнах окремо існує інститут "заяви з проханням про перегляд справи", тобто особа звертається до того ж органу, що приймав рішення саме для повторного розгляду її справи. Такий механізм особливо доцільний, якщо рішення приймається на найвищому рівні влади, наприклад, міністром чи урядом, адже вищестоящого компетенційно до них органу не має, і особа змушена звертатись одразу ж до суду.

Необхідно встановити короткі строки на подання скарги в адміністративному порядку (наприклад, 15 днів чи один місяць), адже адміністративні акти, як правило, звертаються до виконання досить швидко і в випадку скасування акта чи його зміни поставатиме проблема відновлення законного стану.

Важливо визначитись у часовому моменті, коли починається перебіг строку на оскарження. Логічно, що це має бути пов'язано з моментом набрання актом чинності. наприклад, в проекті Кодексу загальних адміністративних процедур України передбачено, що акт набирає чинності "з моменту його вручення, оголошення суб'єкту звернення або одержання суб'єктом звернення". Але такий підхід може не спрацювати у випадках прийняття "обтяжуальних" актів, наприклад, якщо особа ухиляється від отримання, заслуховування акта, або заперечує факт його одержання. Шляхи виходу з цієї ситуації можуть бути різні. У Нідерландах всі відносини адміністрації і громадян здійснюються виключно в письмовій формі, тож факт отримання акта практично неможливо оскаржити (оскільки за статистикою поштові помилки не перевищують 0,6 %). Якщо ж рішення може стосуватися багатьох осіб, то воно повинно публічно оголошуватися. Наприклад, в тих же Нідерландах навіть індивідуальні адміністративні акти публікуються в пресі, тож всі заінтересовані особи мають можливість з ними ознайомитися. У разі пропуску строку на оскарження скарга до розгляд не приймається за винятком надзвичайних обставин, наприклад, тяжка хвороба заінтересованої особи.

До речі, що стосується суб'єктів, які мають право на оскарження адміністративного акта, то звичайно таке право повинна мати будь-яка особа, права, свободи чи законні інтереси якої порушенні шляхом прийняття адміністративного акта. При цьому не повинно мати значення, брала особа участь в розгляді справи, чи ні.

Загалом процес оскарження в адміністративному порядку в Нідерландах можна описати наступним чином. В шеститижневий строк після ознайомлення з рішенням заінтересовані особи можуть подати скаргу в письмовій формі. Адміністрація в письмовій формі повідомляє скаржника про отримання скарги та про час її розгляду. Якщо скаржником був пропущений шеститижневий строк встановлений для оскарження, то йому надсилається прохання пояснити причину пропущення строку. Якщо в скарзі не вистачає обов'язкових реквізитів чи якоїсь важливої інформації, то скаржнику надсилається повідомлення з проханням відповідно доповнити скаргу і дається строк на виправлення. Строк розгляду скарги чотирнадцять тижнів, якщо утворюються дорадчі "непрофесійні" комісії, та 10 тижнів, якщо такі комісії не утворюються. Таким чином держава стимулює створення дорадчих комісій.

Секретар комісії готує справу до слухання: повідомляє скаржника, службовця, який безпосередньо готував розпорядження, що оскаржується, заінтересованих осіб про час слухання; готує правове пояснення справи. Скаржник та адміністрація можуть подавати додаткові докази та матеріали протягом десяти днів до слухання. Для громадян на відміну від адміністрації ця вимога є не дуже жорсткою, але її невиконання, як правило, тягне за собою перевірку поданих доказів, можливе додаткове слухання, а отже, - відтягування часу прийняття рішення. Безпосередньо перед слуханням секретар комісії на прохання її членів може нагадати суть справи, а також надати їм правову консультацію.

Слухання розпочинаються з перевірки явки учасників та представлення головуючим всіх присутніх на слуханні осіб. Скаржник може бути присутнім особисто або з (через) представником. Головуючий пропонує скаржнику, якщо в нього є додаткові докази чи інші доповнення до скарги, подати їх. Першому слово надається скаржнику, потім службовцю - представнику адміністрації. Якщо немає запитань, то скаржнику повідомляється, що він отримає рішення поштою протягом шести тижнів, і досить рідко скаржнику може бути повідомлено попереднє рішення.

Після заслуховування всіх справ (їх послідовно може бути заслухано декілька), комісія доручає секретареві - юристу підготувати відповідь, яка може бути у двох формах. Рішення комісії, якщо відмовляється в задоволенні скарги або проект рішення колегії депутатів (виконавчого органу муніципалітету) чи бургомістра, якщо скарга задовольняється. Слухання справи протоколюється працівником юридичної служби (але не секретарем). Якщо погляди членів комісії і секретаря на вирішення справи відрізняються, секретар у будь-якому випадку повинен виконати волю комісії, але необхідно пам'ятати, що рішення комісії в разі задоволення скарги все одно є рекомендаційним, а отже не остаточним. Відповідь буде надіслана скаржникові протягом шести тижнів після слухання, але в межах чотирнадцяти тижнів, відведених загалом на розгляд скарги. У рішенні обов'язково зазначається порядок його оскарження.

Комісія розглядає рішення не лише і не стільки на предмет законності, скільки на предмет його справедливості (розсудливості, доцільності, людяності тощо), що якраз і є реалізацією принципу верховенства права. В цьому можна пересвідчитись на реальному прикладі, який мав місце в муніципалітеті Гааги в травні 2001 року.

Справа стосувалась заборони на будівництво. Зі слів секретаря комісії в переддень слухання справи стало відомо, що громадянин оскаржив розпорядження бургомістра, складене чиновником будівельної служби щодо “замороження” будівництва голуб'ятні на даху будинку.

Скаржник обгрунтував свою скаргу наступним чином. Він заперечив факт отримання рішення муніципалітету щодо даного будівництва. А по законодавству Нідерландів, якщо в визначений строк, зокрема для дозволів такого типу цей строк 13 тижнів, заявник не отримав відповіді, то вважається, що відповідь позитивна. Нарешті скаржник сплатив гроші, відповідно до надісланої йому муніципалітетом квитанції, що теж сприйняв як сплату за дозвіл на будівництво.

Муніципалітет, в особі чиновника будівельної служби обгрунтував своє рішення наступним чином. Будівництво було здійснено без дозволу, і рішення про відмову у дозволі було надіслано вчасно, при цьому ймовірність поштової помилки незначна - 0,6%. Крім того, скаржник ще в статусі заявника отримував попереднє рішення, яке було негативним, так само як і висновки архітектурної та інших погоджувальних служб. Гроші скаржником було сплачено за сам розгляд заяви, а за дозвіл необхідно було б платити окремо.

На слуханні було додатково встановлено, що аналогічні добудови вже є на вулиці, де живе скаржник. Ним було подано відповідні фотографії. Сусіди скаржника не заперечують ні проти добудови, ні проти його хоббі. Документ про оплату був ним сприйнятий як документ про дозвіл, оскільки його було отримано через два тижні після закінчення тринадцяти тижнів, встановлених законом для розгляду заяви про дозвіл на будівництво. Крім того, скаржник просив врахувати членів комісії при прийнятті рішення, що ним на будівництво голуб'ятні було витрачено більше 2 тисяч доларів США, і що голуби є надзвичайно важливою частиною його життя.

Представник муніципалітету визнав процедурні помилки за своєю службою, і сам запропонував позитивно вирішити справу, але трохи змінити конструкцію будівлі. Комісія вирішила задовольнити скаргу, і хоча будівництво було здійснено без дозволу, доручила секретареві обгрунтувати з правової точки зору прийняте рішення.

На цьому прикладі видно, що адміністративний порядок оскарження при розумній організації є не перешкодою правового захисту, а навпаки - надзвичайно ефективним і цінним для захисту прав та законних інтересів громадян інститутом. І найважливіше те, що є можливість переглянути рішення на предмет доцільності (виваженості), чого в суді не можна було б зробити, адже в багатьох випадках повноваження адміністрації виписані через слово "може".

Така система розгляду скарг є типовою для більшості муніципалітетів, і громадяни їм довіряють. В окремих муніципалітетах є суто професійні (юридичні) комісії з розгляду скарг, а в деяких муніципалітетах для розгляду скарг взагалі не створюється спеціальних структур.

Комісія чи окремі її члени, в ході підготовки справи до розгляду, можуть виїжджати на місце. Подання скарги є безоплатним, але витрати, пов'язані з проведенням експертиз, залученням спеціалістів тощо, відшкодовуються за рахунок “програвшої” сторони.

Для нас важливо визначитись ще в одному принциповому моменті - чи може бути погіршено становище скаржника за результатами розгляду скарги. Тобто, чи може орган, який розглядає скаргу, скасувати оскаржуване рішення, яким було частково задоволено вимоги заявника, якщо буде встановлено, що і це рішення було незаконне. Поглянути на цю проблему можна з різних точок зору. У переважній більшості країн таке погіршення не допускається, адже вважається, що це стримувало б громадян від оскарження. Але є країни, законодавство яких допускає таке погіршення. Наприклад, в ФРН за результатами розгляду скарги може бути погіршено становище особи, оскільки пріоритет надається принципу законності, до того ж в скаржника завжди є гарантована можливість відмовитись від подальшого розгляду скарги. В польському Адміністративно-процесуальному кодексі визначено, що "апеляційна інстанція не може приймати рішення, які шкодили б інтересам особи, що подала апеляцію, за винятком випадків, коли оскаржуване рішення суттєво порушує закон або інтереси суспільства" (стаття 139).

Окрему увагу необхідно звернути на можливість оскарження процедурних дій, бездіяльності та рішень. В проекті Кодексу загальних адміністративних процедур України така можливість передбачена, але особливого порядку не встановлено. В цьому плані знову можна звернути увагу на іноземний досвід. У Німеччині є можливість оскаржити процедурні порушення, але лише одночасно з оскарженням остаточного адміністративного акта, тобто спеціальної процедури оскарження процедурних дій, бездіяльності та рішень немає.

В Нідерландах взагалі окремо від оскарження рішень виділили процедуру оскарження поведінки державних службовців - тобто дій та бездіяльності. Раніше поведінку службовців (наприклад: тяганину, образи тощо) можна було оскаржити лише безпосередньому начальнику цього службовця. Згодом передбачили ще можливість оскарження до національного чи регіонального омбудсмена, але ця процедура є довготривалою, хоча їх рішення є надзвичайно впливовими. Тому з 1999 року законом (доповнення до Акту з питань загального адміністративного права) передбачили можливість створення в органах та установах спеціальних комісій з розгляду скарг на службовців.

Порядок діяльності і формування комісій подібний до Дорадчих комісій муніципалітетів, але в обгрунтованих випадках ця комісія приймає обов'язкові рішення. Значні владні повноваження мають члени комісії: зокрема право заходити в будь-які приміщення установи, проводити опитування тощо. Крім того, в юридичному обгрунтуванні допомагає не секретар, а голова комісії - юрист. Набагато коротшими є строки розгляду скарг та прийняття рішення, що зумовлено необхідністю швидкого реагування на поведінку службовців.

Окремо необхідно обговорити питання компенсації послуг адвоката, чи і іншого платного представника в провадженні з розгляду скарги в порядку адміністративного оскарження, якщо така скарга задовольняється. Так, в Німеччині послуги адвоката компенсуються, лише у випадку, якщо складність справи вимагала його залучення. При цьому відшкодування здійснюється в межах мінімальних тарифів на послуги адвокатів, визначених законодавством. Якщо особа уклала з адвокатом договір на більш високий розмір гонорару, то ця різниця між гонораром і тарифом адміністрацією особі не відшкодовуються.

У Нідерландах до сьогоднішнього дня оплата участі адвоката в досудових провадженнях не компенсується. Але на даний час в парламенті Нідерландів у стадії прийняття знаходиться законопроект, відповідно до якого участь адвоката при розгляді скарги в адміністрації підлягатиме компенсації, якщо скаргу задоволено. Між урядом і парламентом дискутується лише питання - чи у всіх випадках повинна відбуватись така компенсація (як вважає більшість членів парламенту), чи лише у випадках грубого порушення закону з боку адміністрації (на чому наполягає уряд). При цьому необхідно відзначити, що в Нідерландах не передбачається ніяких обмежень щодо суми відшкодування, і не має законодавчих тарифів на адвокатські послуги. Вважається, що є вироблені практикою стандарти розмірів оплати послуг адвоката, і їх дотримання забезпечується адвокатською етикою.

Важливо визначитись у питанні результату розгляду скарги в адміністративному порядку. Крім традиційних рішень про повне або часткове задоволення скарги чи відмови в задоволенні скарги необхідно звернути увагу і на таку специфічну форму вирішення адміністративно-правових спорів як мирова угода. Зокрема, доцільно розглянути можливість укладення адміністративної угоди між конфліктуючими сторонами, наприклад, між заявником та заінтересованою особою, перед органом влади, як це передбачено, наприклад, законодавством Польщі.

В цілому можна відзначити, що процедура адміністративного оскарження вимагає уніфікованого законодавчого закріплення в майбутньому адміністративно-процедурному кодексі з врахуванням кращого іноземного досвіду.

30.08.2001

Адміністративна реформа для людини (науково-практичний нарис), за загальною редакцією І.Б.Коліушка. - К.: Факт, 2001. - С.13-46.

Одним з найважливіших видів адміністративних процедур та стадією провадження в індивідуальній адміністративній справі є інститут оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб в адміністративному порядку, тобто до органу або посадової особи вищого рівня (або як його ще називають - "адміністративне оскарження").

Вирішення проблеми адміністративного оскарження в останні часи зазнало кардинальних змін. Так раніше в нас була виключно адміністративна система оскарження, точніше - адміністративно-компартійна. Згодом шляхом доповнення Цивільного процесуального кодексу України главою 31-А про "скарги на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності" ми отримали можливість і судового захисту. Більше того, з прийняттям Конституції України кожен в Україні отримав гарантоване право на судовий захист від будь-якого порушення прав і свобод (частина друга статті 55) .

Конституційний Суд України пішов ще далі. Так Рішенням у справі громадянки Дзюби Г.П. щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи від 25 листопада 1997 року, даючи тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, КСУ роз'яснив, що скарги на рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб "підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду".

Більшість фахівців з цього тлумачення робить висновок, що Конституційний Суд України заперечив можливість встановлення адміністративного оскарження як обов'язкової умови (стадії) перед зверненням до суду. Отже, ми еволюціонували до зменшення ролі адміністративного оскарження, і до повної недовіри до адміністрації? На нашу думку це не так. По-перше, в цьому ж Рішенні мова йде саме про "прийнятий раніше закон". Крім того, ми повинні пам'ятати, що саме в порядку адміністративного оскарження є можливість переглянути рішення на предмет його доцільності, що неможливо зробити в судовому порядку. Отже, адміністративне оскарження є не обмеженням права на правовий захист, а навпаки додатковою гарантією такого захисту прав, свобод, та законних інтересів громадян і юридичних осіб. Нарешті, ми повинні зважати на економічний аспект нашого життя, адже ефективність судового захисту в значній мірі залежить від його оперативності.

Але, очевидно, виходячи саме з тлумачень Конституційного Суду України, у проекті Кодексу загальних адміністративних процедур України, підготовленого робочою групою Міністерства юстиції України, закріплена модель вільного паралельного оскарження: або в адміністративному порядку, або до суду. Якими ж можуть бути наслідки такого регулювання? Як бути у випадку, коли один учасник справи оскаржить індивідуальний адміністративний акт до вищестоящого органу, а інший - до суду? Крім того, якщо зберігатиметься сучасна тенденція суттєвого зростання кількості звернень зі скаргами до суду, то ми можемо спрогнозувати, що ефективність такого судового захисту буде не високою. Адже, зважаючи на організаційне, кадрове, фінансове забезпечення нашої судової гілки влади, досить швидко може настати час коли люди будуть чекати судового розгляду справи роками.

На цей висновок підштовхує й іноземний досвід. Наприклад, у ФРН адміністративне оскарження є обов'язковою стадією. Конституційний Суд ФРН, даючи тлумачення норми Конституції ФРН, аналогічної до нашої частини другої статті 55, чітко визначив, що така стадія не є обмеженням конституційного права на судовий захист. І навіть незважаючи на значне "відсіювання" можливих судових спорів на стадії адміністративного оскарження, а також зважаючи на принципово відмінні фінансові можливості наших країн, позивачі в адміністративних судах чекають слухання справи місяцями, а то й роками.

Є й інші переваги адміністративного оскарження над судовим. Воно дешевше, швидше, менш формалізоване. Але якщо Конституційний Суд України дасть однозначну заборону законодавцеві запроваджувати механізми обов'язкового досудового оскарження, доведеться шукати власні шляхи розвитку інститутів захисту від незаконних та необгрунтованих рішень органів влади. На перспективу можна побудувати інститут адміністративного оскарження таким чином, щоб спонукати (стимулювати) скаржників звертатися спочатку до адміністрації, і лише після цього, якщо потрібно, - до суду. Це можна зробити шляхом встановлення більш "привабливих" строків розгляду скарги, зупиненням дії адміністративного акта у випадку його оскарження в адміністративному порядку, запровадженням спеціальних структур (підрозділів, органів) з розгляду скарг. На останній проблемі необхідно зупинитися детально.

В проекті Кодексу загальних адміністративних процедур України передбачено, що такі апеляційні органи з розгляду скарг є спеціальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, і складаються вони з професійних юристів, які призначаються на посади та звільняються з посад Урядом за обов'язковою участю в цьому процесі Міністра юстиції. Одразу ж виникає питання - де взяти професіоналів-юристів (з тими вимогами, які до них закладені в проекті Кодексу), якщо навіть суди у нас відчувають дефіцит кадрів. Чому можливість створення таких органів передбачена лише на рівні центральних органів виконавчої влади, адже переважна кількість скарг подається на найнижчих рівнях місцевого самоврядування? Який сенс ієрархічної підпорядкованості арбітрів Міністру юстиції?

Звичайно доцільно, щоб скарги розглядали не ті службовці, які готували рішення, що оскаржується. Але на нашу думку, утворення спеціальних апеляційних інстанцій (органів чи структурних підрозділів) є доцільним є лише тоді, коли має місце достатньо великий обсяг скарг, тобто коли це не є поодинокі виняткові випадки. Але, крім суто професійного юридичного розгляду скарг, ми повинні звернути увагу і на інші підходи до організації інституту адміністративного оскарження.

В цьому ракурсі заслуговує на увагу досвід організації апеляційних органів в ФРН і Нідерландах. Так, в Нідерландах є поширеною практика, коли в муніципалітетах утворюються спеціальні Дорадчі комісії з розгляду скарг на розпорядження муніципалітету (в особі бургомістра, муніципального парламенту чи його виконавчого органу). Наприклад в місті Гаазі (біля 450 тисяч мешканців) така комісія складається з 20-25 жителів міста, які обираються муніципальним парламентом на строк його повноважень. Члени цієї комісії не є юристами. Працює комісія по підгрупах за спеціалізацією, а скарги розглядають колегії з 2-3 членів комісії. Правове забезпечення діяльності цих комісій здійснює юридична служба муніципалітету. Зокрема до розгляду кожної справи залучається юрист з цієї служби в ролі секретаря комісії. Секретар дає правові консультації членам комісії та за результатами розгляду скарги за дорученням комісії готує проект рішення.

Рішення комісії носить дорадчий (рекомендаційний) характер. Точніше, якщо комісія відмовляє в задоволенні скарги, таке рішення є остаточним, підписується секретарем і від імені муніципалітету направляється скаржникові. Якщо комісія задовольняє скаргу, то секретар готує проект рішення і направляє його уповноваженому суб'єктові (відповідно бургомістрові, виконавчому органу муніципалітету чи муніципальному парламенту) для прийняття рішення. Практика міста Гааги свідчить, що в 99% випадків влада прислухається до рекомендацій дорадчих комісій. Подібна практика організації спеціальних апеляційних органів є і в деяких землях та містах Німеччини.

На нашу думку, саме такий "непрофесійний" спосіб організації комісії забезпечує достатньо об'єктивний розгляд скарг, гуманний підхід, оскільки члени комісії розглядають такі скарги з точки зору звичайних громадян, керуючись принципами справедливості і гуманізму, та сприяє збільшенню довіри громадян до влади. І хоча запровадження саме такої системи організації розгляду скарг є проблематичним насамперед через проблеми з кадрами, адже члени цих органів здійснюють свої обов'язки на громадських засадах, але для деяких міст України це вже реально і сьогодні. У будь-якому випадку, на нашу думку, доцільно передбачити можливість створення як професійних, так і непрофесійних структур з розгляду скарг і прагнути саме до зближення влади та суспільства.

Крім організаційного аспекту оскарження в адміністративному порядку надзвичайно важливою є визначеність в деяких процедурних питаннях.

Доцільно, щоб скарга на акт подавалася спочатку до органу, який прийняв рішення або до органу вищого рівня, але через орган, що прийняв рішення. По-перше, це надає можливість самому органу влади виправити власну помилку. Крім того, таке правило забезпечує не лише кваліфікований розгляд скарги, адже орган влади вже обізнаний з даною справою, але й часто допомагає зняти конфлікт між органом влади і особою. Часто саме при розгляді скарги відбувається перше реальне спілкування з громадянином. До цього моменту особа могла не скористатись правом бути вислуханим або орган міг не забезпечити реалізації цього права, оскільки вимагалось негайне вирішення справи. Отже, особа отримує можливість викласти додаткові аргументи, що не були враховані при прийнятті рішення, і в цьому випадку орган може змінити своє рішення. Або ж службовець роз'яснить особі рішення та його обгрунтування, і тоді громадянин погодиться з рішенням та відмовиться від його подальшого оскарження.

Перевагою адміністративного оскарження над судовим часто називають те, що факт подання скарги в адміністративному порядку, як правило, автоматично тягне зупинення дії акта, крім випадків його негайного виконання. Хоча в деяких країнах є інші підходи. Наприклад, у Нідерландах оскарження в адміністративному порядку не зупиняє дії акта і тому в законодавстві передбачена можливість звернення одразу безпосередньо до суду, за так званим "швидким захистом", тобто з клопотанням про зупинення дії адміністративного акта. Було б доцільно в законодавстві передбачити перелік підстав, за наявності яких допускається негайне виконання адміністративного акта.

В деяких країнах окремо існує інститут "заяви з проханням про перегляд справи", тобто особа звертається до того ж органу, що приймав рішення саме для повторного розгляду її справи. Такий механізм особливо доцільний, якщо рішення приймається на найвищому рівні влади, наприклад, міністром чи урядом, адже вищестоящого компетенційно до них органу не має, і особа змушена звертатись одразу ж до суду.

Необхідно встановити короткі строки на подання скарги в адміністративному порядку (наприклад, 15 днів чи один місяць), адже адміністративні акти, як правило, звертаються до виконання досить швидко і в випадку скасування акта чи його зміни поставатиме проблема відновлення законного стану.

Важливо визначитись у часовому моменті, коли починається перебіг строку на оскарження. Логічно, що це має бути пов'язано з моментом набрання актом чинності. наприклад, в проекті Кодексу загальних адміністративних процедур України передбачено, що акт набирає чинності "з моменту його вручення, оголошення суб'єкту звернення або одержання суб'єктом звернення". Але такий підхід може не спрацювати у випадках прийняття "обтяжуальних" актів, наприклад, якщо особа ухиляється від отримання, заслуховування акта, або заперечує факт його одержання. Шляхи виходу з цієї ситуації можуть бути різні. У Нідерландах всі відносини адміністрації і громадян здійснюються виключно в письмовій формі, тож факт отримання акта практично неможливо оскаржити (оскільки за статистикою поштові помилки не перевищують 0,6 %). Якщо ж рішення може стосуватися багатьох осіб, то воно повинно публічно оголошуватися. Наприклад, в тих же Нідерландах навіть індивідуальні адміністративні акти публікуються в пресі, тож всі заінтересовані особи мають можливість з ними ознайомитися. У разі пропуску строку на оскарження скарга до розгляд не приймається за винятком надзвичайних обставин, наприклад, тяжка хвороба заінтересованої особи.

До речі, що стосується суб'єктів, які мають право на оскарження адміністративного акта, то звичайно таке право повинна мати будь-яка особа, права, свободи чи законні інтереси якої порушенні шляхом прийняття адміністративного акта. При цьому не повинно мати значення, брала особа участь в розгляді справи, чи ні.

Загалом процес оскарження в адміністративному порядку в Нідерландах можна описати наступним чином. В шеститижневий строк після ознайомлення з рішенням заінтересовані особи можуть подати скаргу в письмовій формі. Адміністрація в письмовій формі повідомляє скаржника про отримання скарги та про час її розгляду. Якщо скаржником був пропущений шеститижневий строк встановлений для оскарження, то йому надсилається прохання пояснити причину пропущення строку. Якщо в скарзі не вистачає обов'язкових реквізитів чи якоїсь важливої інформації, то скаржнику надсилається повідомлення з проханням відповідно доповнити скаргу і дається строк на виправлення. Строк розгляду скарги чотирнадцять тижнів, якщо утворюються дорадчі "непрофесійні" комісії, та 10 тижнів, якщо такі комісії не утворюються. Таким чином держава стимулює створення дорадчих комісій.

Секретар комісії готує справу до слухання: повідомляє скаржника, службовця, який безпосередньо готував розпорядження, що оскаржується, заінтересованих осіб про час слухання; готує правове пояснення справи. Скаржник та адміністрація можуть подавати додаткові докази та матеріали протягом десяти днів до слухання. Для громадян на відміну від адміністрації ця вимога є не дуже жорсткою, але її невиконання, як правило, тягне за собою перевірку поданих доказів, можливе додаткове слухання, а отже, - відтягування часу прийняття рішення. Безпосередньо перед слуханням секретар комісії на прохання її членів може нагадати суть справи, а також надати їм правову консультацію.

Слухання розпочинаються з перевірки явки учасників та представлення головуючим всіх присутніх на слуханні осіб. Скаржник може бути присутнім особисто або з (через) представником. Головуючий пропонує скаржнику, якщо в нього є додаткові докази чи інші доповнення до скарги, подати їх. Першому слово надається скаржнику, потім службовцю - представнику адміністрації. Якщо немає запитань, то скаржнику повідомляється, що він отримає рішення поштою протягом шести тижнів, і досить рідко скаржнику може бути повідомлено попереднє рішення.

Після заслуховування всіх справ (їх послідовно може бути заслухано декілька), комісія доручає секретареві - юристу підготувати відповідь, яка може бути у двох формах. Рішення комісії, якщо відмовляється в задоволенні скарги або проект рішення колегії депутатів (виконавчого органу муніципалітету) чи бургомістра, якщо скарга задовольняється. Слухання справи протоколюється працівником юридичної служби (але не секретарем). Якщо погляди членів комісії і секретаря на вирішення справи відрізняються, секретар у будь-якому випадку повинен виконати волю комісії, але необхідно пам'ятати, що рішення комісії в разі задоволення скарги все одно є рекомендаційним, а отже не остаточним. Відповідь буде надіслана скаржникові протягом шести тижнів після слухання, але в межах чотирнадцяти тижнів, відведених загалом на розгляд скарги. У рішенні обов'язково зазначається порядок його оскарження.

Комісія розглядає рішення не лише і не стільки на предмет законності, скільки на предмет його справедливості (розсудливості, доцільності, людяності тощо), що якраз і є реалізацією принципу верховенства права. В цьому можна пересвідчитись на реальному прикладі, який мав місце в муніципалітеті Гааги в травні 2001 року.

Справа стосувалась заборони на будівництво. Зі слів секретаря комісії в переддень слухання справи стало відомо, що громадянин оскаржив розпорядження бургомістра, складене чиновником будівельної служби щодо “замороження” будівництва голуб'ятні на даху будинку.

Скаржник обгрунтував свою скаргу наступним чином. Він заперечив факт отримання рішення муніципалітету щодо даного будівництва. А по законодавству Нідерландів, якщо в визначений строк, зокрема для дозволів такого типу цей строк 13 тижнів, заявник не отримав відповіді, то вважається, що відповідь позитивна. Нарешті скаржник сплатив гроші, відповідно до надісланої йому муніципалітетом квитанції, що теж сприйняв як сплату за дозвіл на будівництво.

Муніципалітет, в особі чиновника будівельної служби обгрунтував своє рішення наступним чином. Будівництво було здійснено без дозволу, і рішення про відмову у дозволі було надіслано вчасно, при цьому ймовірність поштової помилки незначна - 0,6%. Крім того, скаржник ще в статусі заявника отримував попереднє рішення, яке було негативним, так само як і висновки архітектурної та інших погоджувальних служб. Гроші скаржником було сплачено за сам розгляд заяви, а за дозвіл необхідно було б платити окремо.

На слуханні було додатково встановлено, що аналогічні добудови вже є на вулиці, де живе скаржник. Ним було подано відповідні фотографії. Сусіди скаржника не заперечують ні проти добудови, ні проти його хоббі. Документ про оплату був ним сприйнятий як документ про дозвіл, оскільки його було отримано через два тижні після закінчення тринадцяти тижнів, встановлених законом для розгляду заяви про дозвіл на будівництво. Крім того, скаржник просив врахувати членів комісії при прийнятті рішення, що ним на будівництво голуб'ятні було витрачено більше 2 тисяч доларів США, і що голуби є надзвичайно важливою частиною його життя.

Представник муніципалітету визнав процедурні помилки за своєю службою, і сам запропонував позитивно вирішити справу, але трохи змінити конструкцію будівлі. Комісія вирішила задовольнити скаргу, і хоча будівництво було здійснено без дозволу, доручила секретареві обгрунтувати з правової точки зору прийняте рішення.

На цьому прикладі видно, що адміністративний порядок оскарження при розумній організації є не перешкодою правового захисту, а навпаки - надзвичайно ефективним і цінним для захисту прав та законних інтересів громадян інститутом. І найважливіше те, що є можливість переглянути рішення на предмет доцільності (виваженості), чого в суді не можна було б зробити, адже в багатьох випадках повноваження адміністрації виписані через слово "може".

Така система розгляду скарг є типовою для більшості муніципалітетів, і громадяни їм довіряють. В окремих муніципалітетах є суто професійні (юридичні) комісії з розгляду скарг, а в деяких муніципалітетах для розгляду скарг взагалі не створюється спеціальних структур.

Комісія чи окремі її члени, в ході підготовки справи до розгляду, можуть виїжджати на місце. Подання скарги є безоплатним, але витрати, пов'язані з проведенням експертиз, залученням спеціалістів тощо, відшкодовуються за рахунок “програвшої” сторони.

Для нас важливо визначитись ще в одному принциповому моменті - чи може бути погіршено становище скаржника за результатами розгляду скарги. Тобто, чи може орган, який розглядає скаргу, скасувати оскаржуване рішення, яким було частково задоволено вимоги заявника, якщо буде встановлено, що і це рішення було незаконне. Поглянути на цю проблему можна з різних точок зору. У переважній більшості країн таке погіршення не допускається, адже вважається, що це стримувало б громадян від оскарження. Але є країни, законодавство яких допускає таке погіршення. Наприклад, в ФРН за результатами розгляду скарги може бути погіршено становище особи, оскільки пріоритет надається принципу законності, до того ж в скаржника завжди є гарантована можливість відмовитись від подальшого розгляду скарги. В польському Адміністративно-процесуальному кодексі визначено, що "апеляційна інстанція не може приймати рішення, які шкодили б інтересам особи, що подала апеляцію, за винятком випадків, коли оскаржуване рішення суттєво порушує закон або інтереси суспільства" (стаття 139).

Окрему увагу необхідно звернути на можливість оскарження процедурних дій, бездіяльності та рішень. В проекті Кодексу загальних адміністративних процедур України така можливість передбачена, але особливого порядку не встановлено. В цьому плані знову можна звернути увагу на іноземний досвід. У Німеччині є можливість оскаржити процедурні порушення, але лише одночасно з оскарженням остаточного адміністративного акта, тобто спеціальної процедури оскарження процедурних дій, бездіяльності та рішень немає.

В Нідерландах взагалі окремо від оскарження рішень виділили процедуру оскарження поведінки державних службовців - тобто дій та бездіяльності. Раніше поведінку службовців (наприклад: тяганину, образи тощо) можна було оскаржити лише безпосередньому начальнику цього службовця. Згодом передбачили ще можливість оскарження до національного чи регіонального омбудсмена, але ця процедура є довготривалою, хоча їх рішення є надзвичайно впливовими. Тому з 1999 року законом (доповнення до Акту з питань загального адміністративного права) передбачили можливість створення в органах та установах спеціальних комісій з розгляду скарг на службовців.

Порядок діяльності і формування комісій подібний до Дорадчих комісій муніципалітетів, але в обгрунтованих випадках ця комісія приймає обов'язкові рішення. Значні владні повноваження мають члени комісії: зокрема право заходити в будь-які приміщення установи, проводити опитування тощо. Крім того, в юридичному обгрунтуванні допомагає не секретар, а голова комісії - юрист. Набагато коротшими є строки розгляду скарг та прийняття рішення, що зумовлено необхідністю швидкого реагування на поведінку службовців.

Окремо необхідно обговорити питання компенсації послуг адвоката, чи і іншого платного представника в провадженні з розгляду скарги в порядку адміністративного оскарження, якщо така скарга задовольняється. Так, в Німеччині послуги адвоката компенсуються, лише у випадку, якщо складність справи вимагала його залучення. При цьому відшкодування здійснюється в межах мінімальних тарифів на послуги адвокатів, визначених законодавством. Якщо особа уклала з адвокатом договір на більш високий розмір гонорару, то ця різниця між гонораром і тарифом адміністрацією особі не відшкодовуються.

У Нідерландах до сьогоднішнього дня оплата участі адвоката в досудових провадженнях не компенсується. Але на даний час в парламенті Нідерландів у стадії прийняття знаходиться законопроект, відповідно до якого участь адвоката при розгляді скарги в адміністрації підлягатиме компенсації, якщо скаргу задоволено. Між урядом і парламентом дискутується лише питання - чи у всіх випадках повинна відбуватись така компенсація (як вважає більшість членів парламенту), чи лише у випадках грубого порушення закону з боку адміністрації (на чому наполягає уряд). При цьому необхідно відзначити, що в Нідерландах не передбачається ніяких обмежень щодо суми відшкодування, і не має законодавчих тарифів на адвокатські послуги. Вважається, що є вироблені практикою стандарти розмірів оплати послуг адвоката, і їх дотримання забезпечується адвокатською етикою.

Важливо визначитись у питанні результату розгляду скарги в адміністративному порядку. Крім традиційних рішень про повне або часткове задоволення скарги чи відмови в задоволенні скарги необхідно звернути увагу і на таку специфічну форму вирішення адміністративно-правових спорів як мирова угода. Зокрема, доцільно розглянути можливість укладення адміністративної угоди між конфліктуючими сторонами, наприклад, між заявником та заінтересованою особою, перед органом влади, як це передбачено, наприклад, законодавством Польщі.

В цілому можна відзначити, що процедура адміністративного оскарження вимагає уніфікованого законодавчого закріплення в майбутньому адміністративно-процедурному кодексі з врахуванням кращого іноземного досвіду.

30.08.2001